人事考试服务方案

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第一章 项目背景和需求分析

第一节 项目背景

一、人事配置的基础理解

(一)人事编制分类

人事编制的范畴依据组织类型划分明确：政府部门的相应名额被称为行政编制，专属于事业单位的则为事业编制，而企业的人员配置则对应为企业编制。这些在广义上都隶属于人事编制体系之内。

(二)人事编制意义

人事编制的优化管理旨在实现编制总量的精确控制与全程跟踪，从而强化并标准化机构编制规定。它有助于遏制超编、无编入职及岗位错配的现象，缩减财政支持的人数规模，并能有力防止‘吃空饷’问题的滋生。同时，人事编制为监督和审计提供了坚实的数据依据。简而言之，人事编制是一种科学的规划手段，目标在于提升工作效率，确保工作团队精简高效运行。

(三)人事编制内容

人事编制管理工作涵盖广泛的范畴，其中包括基础文档如人员登记表和花名册的维护，以及深入的业务操作如编制计划的制定、编制申请的审批、人员进编和离编的处理、岗位的有效管理、实名制信息公开等。此外，它还延伸至与人事编制紧密相关的薪酬管理及统一发放工资等环节。

(四)人事编制模式

传统的人员配置管理依赖于手工记录或基础Excel表格，这种做法不仅加重了工作负担，易产生误差，而且在信息查询上显得尤为不便。

随着计算机信息化的日益普及，催生了集人事主管机关与企事业单位人事信息及业务于一体的综合性网络管理系统。该系统特指人事编制管理系统，其核心功能在于实现人事管理的综合化与网络化。通过集成各部门的数据共享，构建起机构编制、人力资源与财政预算的联动管理体系，形成协同制约的运行机制。这一举措被视为强化机关事业单位机构编制和人员管理的关键手段，同时也是构建公共财政体系的必要条件。对于从源头上管控机构编制及财政供养人员的增长，优化财政支出结构，进而推动经济发展和社会和谐，具有不可估量的战略价值。

二、公益事业机构定义

公共机构（Public Institution）的概念，指的是国家以推动社会公益为宗旨，由政府部门或经国有资产支持的其他实体运营的各类社会服务组织。这类机构涵盖教育、科技、文化与卫生等领域，它们作为依法设立的法人实体，接受政府的指导和管理，表现为组织结构或者行政实体形式。

事业单位，作为国家设立的公益性质载体，虽然非政府行政部门，其员工性质不同于公务员。顺应国家事业单位改革的导向，原有的全额拨款与差额拨款的划分已调整，取而代之的是公益一类与公益二类的分类。此外，伴随着改革进程，出现了国有资产支持和社会资本参与的新型事业单位，这些是非财政拨款的公益实体。

事业单位的明显特征为中心、会、所、站、队、院、社、台、宫、馆等字词结尾，例如会计核算中心、卫生监督所、司法所、银保监会、质监站、安全生产监察大队等。事业单位分为参公事业单位以及一般事业单位。参公事业单位是指人员使用事业编制，参照公务员法进行管理。参公改革之后的事业单位在省公务员招考中招考，普通事业单位在事业单位招聘中招考。

中共中央组织部与人力资源社会保障部于二零一九年九月十八日联合发布了《事业单位人事管理回避规定》，详细公告了相关人事政策调整和执行标准。

(一)定义

事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由公共财政支出、不实行经济核算、主要提供教育、科技、文化、卫生等活动非物质生产和劳务服务的社会公共组织，事业单位接受政府领导，是表现形式为组织或机构的法人实体。

(二)条件

根据2020年3月3日发布的相关规定，即《中华人民共和国公务员法》管理单位的审批办法，事业单位被纳入参照管理的范畴，其必要条件包括以下两点：

履行法定的公共事务管理职责

该职位采用事业编制，其薪酬福利由国家财政全额承担。

(三)性质

1.宗旨

事业单位，主要包括政府职能机构及公益服务单位，其核心目标在于履行公共服务和社会管理职责。这类组织致力于提供教育、科技、文化、卫生等领域的服务，其本质是以公益为导向，旨在服务于社会大众。

其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，其行为依据有关法律，所作出的决定多具有强制力，其人员工资来源多为财政拨款。事业单位的登记在编制部门进行。事业单位与职工签订聘用合同，发生劳动争议后，事业单位进行人事仲裁。

2.对比

事业单位的定义及其特性概述  作为企业单位的一种对比，事业单位的核心特质表现为以下几个方面： 1. 非营利性本质 - 事业单位的主要目标并非追求盈利，它们的运作重心在于履行公共服务职能。 2. 资金来源 - 事业单位的财政支持以及外部投入，其资金流转通常不以经济收益的追求为直接目标，侧重于社会公益和社会服务的提供。

企业组织通常具备自负盈亏的属性，即它们独立承担盈利与亏损的后果，享有一定程度的经营自主权。企业的主要分类包括国有企业和私营企业：国有企业归属于国家所有，体现国家所有权；而私营企业则归属于私人所有，以个人资本为基础运营。

(四)特征

1.五大特征

事业单位的核心职能在于供给公共产品，这一功能构成了其存在和发展的基石。涵盖科研、教育、文体、卫生等诸多领域的事业单位，构成了维系国家政治、经济、文化平稳运行的社会服务体系的支柱力量。

事业单位的属性：其职责源于政府职能，执行特定任务，但不具备公共行政权力机构的性质。事业单位不隶属于行政管理系统，它们之间不存在上下级指挥关系。事业单位的使命在于通过运用自身的专业知识和技术，专注于教育文化、医疗卫生等领域的专业服务，这是其核心的社会职能，并非行使对行政区划内其他部门或个人的行政管理职能。

事业单位主要特征为知识密集型：这类机构以智力劳动为核心，其人员构成以专业人才为主。事业单位的本质在于运用科技文化知识，为社会各领域提供基础服务，这是其固有的社会功能。

财政支持的主导：我国事业单位的运营经费主要源于国家财政的统一拨款，这一特性曾是传统事业管理体系的核心体现。随着事业单位改革的深入与变迁，经费获取模式逐渐呈现多样性，然而财政补助仍是事业单位经费构成中的关键支柱。目前，我国事业单位的经费构成主要包括财政补助与非财政性资助两个类别。

事业单位的涵盖领域广泛，包括教育、科技、文化、卫生、体育等诸多行业与部门。其构成主体多元，规模宏大，体现了显著的综合性特征。

2.特征

服务的本质与定位：作为事业单位的核心标志，其本质在于提供社会服务。事业单位广泛分布于教育、科技、文化、卫生等多个领域，肩负着维护国家政治、经济、文化生活平稳运行的重任，构成社会服务体系的重要支柱。

(2)公益性。公益性是事业单位的社会功能和市场经济体制的要求决定的。在社会主义市场经济条件下，市场对资源配置起决定性作用，但在一些领域，某些产品或服务，如教育、卫生、基础研究、市政管理等，不能或无法由市场来提供，但为了保证社会生活的正常进行，就要由政府组织、管理或者委托社会公共服务机构从事社会公共产品的生产，以满足社会发展和公众的需求。事业单位所追求的首先是社会效益，同时，有些事业单位在保证社会效益的前提下，为实现事业单位的健康发展和社会服务系统的良性循环，根据国家规定向接受服务的单位或个人收取一定的服务费用。

事业单位的本质特征为知识密集型。作为以智力劳动为核心的专业机构，它们的主要人员构成是各类专业人才，致力于通过科技文化知识为社会各领域提供优质服务。尽管事业单位的主要职能并非物质产品的直接生产，但凭借其在科技文化领域的显著影响，对社会进步发挥着不可或缺的推动力。作为社会生产力的重要组成，事业单位在国家科技创新体系中占据核心的战略位置。

3.特征

设立事业单位的宗旨在于向公众提供特定领域的公共服务职能。

事业单位的主要职能在于服务于国民经济和社会的各个层面，具体表现为提升社会生产环境，促进社会福利的提高，以及满足广大民众在物质文化和生活需求上的多元化需求。

运营机制：事业单位通过向社会提供优质服务，致力于推动国民经济和社会进步，以此间接促进自身的发展。其业绩主要体现在非实物产品的供给上，然而，提供非实物产品并非事业单位的唯一标识。事业单位与企业单位的分类与管理在中国具有独特的体制特色。

企业单位，作为以盈利为目标的独立经济实体，不论是法人还是非法人组织，其运营模式以自主收支为基础。通过严谨的成本核算，实现收益与亏损的匹配，依靠自身盈利保障员工薪酬、履行社会责任，并创造经济价值。企业的注册登记需在工商行政管理部门完成。企业与劳动者依法签订劳动合同，当劳动纠纷产生时，企业需接受劳动仲裁的裁决过程。

(五)资金来源

1.综述

通常情况下，国家对事业单位提供财政支持，具体形式包括全额财政资助的单位、部分财政补贴的单位，以及完全自筹资金的事业单位，即非国家拨款机构。

2.参公

作为一类独特的事业单位，参公事业单位的特点尤为显著，它既与行政机关存在着区别，又与一般事业单位保持着联系。

在中国的公共部门中，尽管行政事业单位与行政机关在编制管理上有所差异，但在人事管理制度上遵循统一的公务员制度。通常，依据各类编制实施差异化的人事管理，行政编制人员执行公务员管理体系，而事业编制人员则适用事业单位的人事规定。然而，参公事业单位作为我国编制管理与人事制度中的特例，其工作人员虽属于事业编制范畴，但实际上采用公务员的管理模式。根据《参照（中华人民共和国公务员法)管理的单位审批办法》第六条，这些单位需参照《（中华人民共和国公务员法）实施方案》实施方案进行人员登记、职务与级别的确认，以及工资待遇的调整，并遵循公务员法及相关配套法规来管理除工勤人员外的所有员工。值得注意的是，尽管参公事业单位和行政机关均采用公务员制度，但前者工作人员通常称为‘参公人员’，而后者则为‘公务员’。

(1)事业单位类别

根据社会功能的界定，现有事业单位被系统地分为三个类别：一是履行行政职责的单位，其职能将逐步整合至行政体系内部或转型为行政机构；二是涉及生产经营的实体，将渐进式地转为企业运营模式；三是专事公益服务的机构，维持事业单位性质并强化其公益使命。未来，对于增设行政职能和商业运营性质的事业单位，审批将受到严格控制。

(2)细分从事公益服务的事业单位

根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。

(六)区别

1.与企业单位的区别

事业单位的本质特征在于其公益使命，它们作为向社会提供基础服务的机构。在薪酬体系上，事业单位与企业绩效工资的关键区别在于资金支撑和保障机制。企业绩效工资的发放直接依赖于企业的经济效益，依据企业的薪酬策略及个人绩效考核结果；相比之下，事业单位的绩效工资结构依据其类别各异，例如，义务教育阶段的中小学校，其绩效工资主要由县级财政支持，省级财政进行整体协调，并由中央财政对经济相对薄弱的中西部和部分东部地区提供额外补助。

经费来源划分：事业单位绩效工资的实施经费依据单位性质的不同，财政与事业单位各自承担。然而，关于事业单位的创收行为，特别是公益性质单位是否应将其收入生成与公共服务或收费紧密关联，是一个有待明确和规范的关键议题。如果公益事业单位过分依赖创收或对公共服务定价过高，将有悖其公益本质，这须通过严谨的制度设计来确保其服务宗旨的遵循。

2.与行政单位的区别

国家机关与事业单位在本质上具有区别，前者归属于行政单位的范畴。

属于社会服务组织。

行政单位的主要职能在于组织、管理和指挥国家的各项行政事务，而事业单位则致力于以公益为目标，开展教育、文化、卫生和科技等领域的实践活动。

(3)编制和工资待遇的来源不同一行政单位使用行政编制、由国家行政经费负担。事业单位使用事业编制，由国家事业经费负担。事业单位有全额拨款的，有部分拨款的，还有事业单位企业化管理的。行政单位人员的工资按《公务员法》由国家负担，而事业单位则根据不同的管理模式实行不同的待遇。

3.与公务员的区别

首先，在工作性质上，公务员的主要职责是执行国家的行政管理任务；而事业单位的员工则专注于社会公益性质或非盈利性的服务工作。

在薪酬体系上，公务员的薪资遵照《国家公务员管理条例》，其调整依据国家财政状况；而事业单位人员的薪酬则相对灵活，主要由各事业单位自行确定，通常受地方消费水平及财政支持的影响。全额事业单位由财政全额拨款支付工资，自收自支事业单位则根据自身的经营收入独立发放，但仍受政府监管政策制约。

三是保险福利方面，公务员享受的保险福利是按照《国家公务员管理条例》的规定执行；事业单位人员享受的保险福利是按照国家有关的社会保障规定执行，一般要逐步实行社会化。一般来说，公务员享受的福利待遇比事业单位的人员要好一些。

在人员管理方面，公务员的任用、晋升、退休、解雇及辞职等人事变动均依据《国家公务员管理条例》予以规范；相比之下，事业单位人员的相关事项则遵循《事业单位人事管理条例》的规章制度，尽管事业单位在人员管理上通常拥有更大的自主权。

(七)类型

现有事业单位包括十八大类：

1.教育事业单位

我们专注于高等教育机构，包括事业单位中的中等教育机构，以及基础教育事业单位。

特殊教育事业单位、成人教育事业单位及其他教育事业单位

2.科技事业单位

事业单位：专注于自然科学研究与社会科学的研究机构

综合科学研究事业单位其他科技事业单位。

3.文化事业单位

事业单位：艺术创作单位、演出机构及图书文献管理单位

以下是各类事业单位的分类： 1. 文物保护与研究事业单位 2. 群众文化艺术事业单位 3. 广播电视媒体事业单位

编辑工作涵盖于各类报刊杂志、新闻出版及事业单位之中。

其他文化事业单位。

4.卫生事业单位

医疗机构： - 卫生防疫与检疫单位 - 血液采集与供应单位 - 计划生育服务单位 - 卫生检验机构 - 其他专业卫生事业单位

5.社会福利事业单位

专注于托养服务的福利事业单位，致力于康复服务的专业机构，以及从事殡葬服务的事业单位。

其他社会福利事业单位。

6.体育事业单位

体育设施事业单位：专注于竞技体育机构、其他类型的体育事业单位

7.交通事业单位

公路维护与监理单位、公路运输管理专门机构及交通规费征收部门

航务事业单位其他交通事业单位。

8.城市公用事业单位

专注于城市园林绿化的事业单位，致力于城市环卫服务的专业机构，以及负责市政设施维护与管理的公共部门。

包括：房地产服务单位、市政设施维护管理事业单位以及各类城市公用事业单位。

9.农林牧渔水事业单位

事业单位：技术推广、良种培育与综合服务

涵盖动植物防疫检疫的专业机构，以及专注于水文监测的事业单位，还有其他农林牧渔水利行业的事业单位。

10.信息咨询事业单位

计算机应用中心、信息服务中心及咨询服务机构（站），以及价格事务所

以下是我们的调查团队构成： - 农村社会经济调查队 - 企业经济调查队 - 城市社会经济调查队

11.中介服务事业单位

事业单位的职业介绍与人才交流服务：专业技术咨询服务

提供法律咨询服务的事业单位，经济监督服务的专业机构，以及各类其他中介服务机构。

12.勘察设计事业单位

包括各类事业单位的勘察工作、设计工作以及专门从事勘探的事业单位，以及其他专门从事勘察设计的事业单位。

13.地震测防事业单位

地震预防与管理机构：专门从事地震预报的事业单位，以及其他地震监测防治单位

14.海洋事业单位

海洋事业单位：专注于海洋保护的专项机构，以及其他相关海洋事务单位。

15.环境保护事业单位

事业单位类别包括环境监测单位、其他环保事业单位及环境标准相关机构。

16.检验检测事业单位

我们专注于标准计量事业的技术监管，以及质量检测领域的专业事业单位。

事业单位中的出入境检验检疫及其它检验检测部门

17.知识产权事业单位

专利事业单位商标事业单位版权事业单位。

其他知识产权事业单位。

18.机关后勤服务事业单位

19.其他类

如环保事业单位，某某工程项目指挥部等等。

(八)考试

事业单位招聘考试，即针对事业编制人员的公开选拔，其组织工作由各用人单位人事部门委托相应层级的人事厅局机构执行。具体职责包括：省级、市级和地级市的人事考试中心负责命题及统筹报名、考试事宜，部分单位则自主命题并独立实施。考试时间分布各异，通常集中于每年的6月至8月。早期的招聘多为县级单位各自组织，但近年来，随着管理的标准化，省级、市级乃至州、市级逐渐统一编制计划、协同组织考试和录用程序。

考试一般先由各用人单位报用人计划，由各地人事部门审核后，发布招考公告和招考计划，并通过报名（一般规模大的采取网络报名，人数少则现场报名。)报名、笔试、资格复查、面试、体检、录用等程序，招考公告和每个阶段的成绩以及公告发布在各级人事、人才网站上，笔试和面试基本上各占一半，分数有的46开，也有岗位只需参加笔试。部分地区根据参加考试的笔试情况，会设最低分数，同时相关政策和当地的一些条例等，对烈士子女、因公牺牲警察子女、获奖运动员等有笔试加分的政策。

1.公考与事业招聘不同之处

(1)发起机构不同

公务员考试发起机构是国家：中组部和人事部，地方：省、市委组织部和人事厅，各用人单位上报岗位需求；事业单位考试发起机构是各用人单位的人事部门。

(2)报名方式不同

公务员招录采用网络报名的方式，而对于规模较大的事业单位考试，通常也倾向于网络报名。若报名人数较少，则可能采用现场报名的方式。

(3)举办的统一性不同

公务员考试国家每年一次，各省、市一般每年一招考1次，有的2次，个别单位如警察招考可能单独举办；事业单位考试尚无全国招考，多为全省市和县级统一招考，一般是各个单位单独发公告招考。

(4)笔试考试科目不同

公务员考试笔试北京市和国家均只考行测、申论，个别省有公共基础和专业课，警察加心理测验和体能测试；事业单位考试一般考行测（多数包含公共基础）、申论，或行测、公共基础，个别考生公文写作，部分加专业测试。

(5)分数计算方法不同

公务员招录考试的笔试与面试权重大致相当，占比通常为50%，部分情况下为46%或37%。总分一般设有最低合格线，而个别岗位可能还设有一科单独的最低线。相比之下，事业单位招聘考试的笔试与面试比重基本持平，常见比例为50%，且普遍没有设定最低分数线。

(6)人事编制不同

录用为公务员后，将持有公务员编制；而对于事业单位工作人员，其录用后则隶属于事业单位编制。只有经过公务员考试并成功被录用，方可转换为公务员编制。

(九)制度改革

在2013年的全国人力资源社会保障工作会议上，尹蔚民部长阐述了关于事业单位人事改革的关键举措：深化事业单位人事管理体系，同步推进工资收入分配的革新，强化中央企业的规范化管理，并着手解决薪酬拖欠问题，此外，他还宣布将实施工程技术人员职称制度的试点项目，这些构成了当年改革的核心议题。

1.落实事业单位公开招聘制度

尹蔚民先生阐述了事业单位人事改革的关键四个要点如下：

首要任务是积极推进事业单位人事管理的法制化进程。着手制定并实施《事业单位人事管理条例》，同步完善《事业单位工作人员处分暂行规定》，并加紧出台关于申诉、奖励和考核等单项配套规章制度。

应当推进聘用合同体系的完善。强化合同规范化管理，进一步探讨并建立健全聘后管理制度，同时着手起草详尽的聘用合同条款。

致力于优化岗位配置体系：推行岗位动态管理机制的探索，并进行管理岗位职员制的试点实践。同时，深入研究并制定专业技术一级岗位的详细实施方案，为首批实施做好充分准备。

四、需强化并标准化公开招聘流程。通过政策引导与监管，推进各行业类别下的实施，并提升公开招聘操作的规范化程度。

2.规范央企负责人薪酬管理

在2012年，尹蔚民部长指出，我国的工资分配改革进程显著推进，包括对公务员津贴补贴的规范化以及事业单位绩效工资制度的有效实施。这一年，全国范围内有23个省份实施了最低工资标准的调整。自2008年以来，全国最低工资标准的年度平均增长率达到了12.6%。

对于2013年的工作，尹蔚民提出，一要完善企业工资制度。完善人力资源市场工资指导价位和行业人工成本信息指导制度，加快建立企业薪酬调查和信息发布制度，探索发布重点行业工资指导线。

我们致力于推进工资集体协商的广泛实施，以促进工资增长机制的建立健全。同时，我们将探讨设立最低工资标准的评估体系，并审慎调整最低工资标准，以确保其稳定性。

尹蔚民强调，将对国有企业工资总额管理方法实施改革，特别关注并严格控制中央企业领导者的薪酬规定。同时，他提出要完善工资支付保障体系，致力于全面解决农民工工资拖欠的普遍性问题。

致力于提升公务员薪酬体系：探讨实施工资调查与对比机制，并持续进行公务员与企业同等工作岗位薪资水平的调查研究。

致力于提升事业单位薪酬体系的完善性。强化对义务教育阶段学校及公共卫生与基层医疗卫生机构绩效工资制度的巩固作用。

3.职称制度改革试点启动

当日，尹蔚民先生宣布开展工程技术人员职称制度改革的试点项目。

一、公开选拔岗位，强化统筹与协作，实现部门间与层级间的无缝对接。推进深化体制改革实验，定期提炼并优化相关政策与措施。坚决禁止突击性干部晋升，杜绝超编配备或违规提升干部待遇的行为。二、重视新闻宣传与思想政治工作，有效引导社会舆论导向，营造积极的改革环境，以维护社会稳定，确保国有资产保值增值，保障公益事业稳步发展。

4.事业单位人员纳入社保

《事业单位人事管理条例》，我国人事管理领域的首个全面行政法规，将于7月1日正式实施。届时，覆盖全国110余万个事业单位及其3153万在编员工的社保体系将依法启动，其中养老金的保值增值策略将面临新的挑战。鉴于各地方养老金结余资金以及全国社会保障基金可能面临的资产贬值风险与日益增长的支出需求，迫切需要对全社会养老金委托投资模式进行顶层设计以应对这一形势。

《事业单位人事管理条例》，作为中国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规，将于2014年7月1日起施行。 《条例》确立了事业单位人事管理的基本制度，在社会保险、工资收入等方面的相关规定呈现出改革亮点。多位专家表示，事业单位人员工资由此将与机关体系松绑，有望走入长期平稳增加的通道，3100万人或涨薪。

2014年7月1日，《事业单位人事管理条例》正式实施。《条例》中有关事业单位参加社会保险的规定引发了养老金双轨制并轨在即的热论。然而，人社部旋即出面澄清，《条例》只是对于事业单位工资制度和养老保险制度作出了原则性地规定，至于工资制度和养老保险制度的改革，还需要另行研究确定。

5.事业单位合同制

根据《事业单位人事管理条例》，聘用合同期限通常不得少于三年。对于连续旷工超过十五个工作日，或年内累计旷工超过三十个工作日的事业单位工作人员，事业单位有权解除聘用合同。对于年度考核表现不佳，且拒绝岗位调整的员工，若连续两年考核结果均为不合格，事业单位需提前三十天书面通知，方可解除聘用协议。

《条例》规定：事业单位招聘需公开透明，同时确立了工资增长机制；事业单位及其雇员须依法参与社会保险。这一举措预示着事业单位传统保障体系的变革，据统计我国拥有约111万个事业单位，编制员工超过3100万人，他们将面临新的职业发展与保障挑战。

尹蔚民部长，人力资源和社会保障部的负责人，强调指出：事业单位与员工间的契约化关系的确立是人事改革的核心转变。这一变革涉及合同聘用原则的实施、公平竞争机制的确立、激励与约束并重以及权益保障体系的构建，旨在逐步推进人员的进出灵活性、岗位的动态调整以及薪酬福利的差异化管理，从而全面激活用人机制的活力。

根据《事业单位人事管理条例》的规定，事业单位作为法人实体，通过签署聘用合同与工作人员确立人事关系，明确了双方作为平等人事主体的法律地位。工作人员有权自主应聘，按照聘用合同履行职责并享受相应的待遇。自二零零二年以来，我国已广泛应用聘用制度，全国范围内高达九成的事业单位工作人员已实施了聘用合同制管理。

6.事业单位人事管理回避规定

中共中央组织部与人力资源社会保障部于二零一九年九月十八日联合发布了《事业单位人事管理回避规定》，详细公告了相关人事政策调整和执行标准。

《事业单位人事管理回避规定》规定，事业单位工作人员有指定亲属关系的，不得在同一事业单位聘用至具有直接上下级领导关系的管理岗位，不得在其中一方担任领导人员的事业单位聘用至从事组织（人事）、纪检监察、审计、财务工作的岗位，也不得聘用至双方直接隶属于同一领导人员的从事组织（人事）、纪检监察、审计、财务工作的内设机构正职岗位。

《事业单位人事管理回避规定》同时规定了事业单位工作人员应当回避的履职活动、履职回避的程序、管理与监督办法。

(十)实施案例

广州市事业单位改革进程至2013年底取得显著成果，完成了主体分类任务。广州市编办遵循‘先清理，后分类’的战略，对市、区两级事业单位进行了职能导向的细致分类，并随之制定了相应的配套政策，确保了全市改革工作的协同推进。在实施过程中，严格依据事业单位的社会功能性，对行政类别的确定执行了严谨的标准，着重于精简非公益类事业单位的工作职责，同时大力支持公益性质机构的发展。此次改革总计回收了超过一万的事业编制，从而优化了事业单位的整体结构布局。

(十一)待遇问题

在2021年四月，人力资源和社会保障部与财政部联合发布了《关于2021年调整退休人员基本养老金的通知》，明确规定自2021年1月1日起，针对所有在2020年底前已依法完成退休手续并按月获取基本养老金的企业和事业单位退休人员，其基本养老金待遇将得到提升。此次调整的幅度为上一年度退休人员月均基本养老金的4.5%。通告强调，各地需据此制定详细的操作实施计划，确保及时将调整后的养老金数额发放至每位退休人员手中。

三、人力资源配置升级策略

人事选拔体系主要包括国家及地方层面的公务员录用与选拔考试、事业单位的招聘活动，以及专业技术类职业资格和职称评审考试，这些构成了党政机关及企事业单位人才储备和选才的关键途径。

(一)人事考试发展必须把安全意识放在首位

为了保障人事考试的平稳与持续发展，首要任务是加强考试安全管控。考风考纪作为人事考试的基石与核心，必须被严格坚守。人事考试管理部门应视严肃考风考纪与确保考试安全为考试活动的基石，予以高度关注。在人事考试的所有环节中，安全管理工作占据至关重要的地位，它如同一条贯穿始终的红线，直接影响着考生的切身权益，关乎党和政府的公信力，社会稳定，以及人事考试的整体质量和声誉。

首要任务是完善人事考试的法规制定与执行，明确各参与方在考试过程中的职责和义务，从而有效预防事故的发生。推行严谨的工作流程规范化与精细化管理体系，全面规划考试方案，包括计划组织、舆论引导、人力资源配置等环节，注重过程管控，防患于未然，坚决排除各类安全隐患，坚守考试安全的底线。维护考试安全是考试机构不可推卸的使命。其次，提升考务人员的专业素质至关重要，它是确保考试安全的基础保障。需加强考务人员的职业道德教育和相关法律法规知识普及，强化其法律意识和政治觉悟，强化安全观念，增强责任担当。严明考试纪律，定期进行专项警示和法制教育，坚决杜绝内部人员违规违纪行为，对违法行为严肃处理并追究责任。最后，强化对考试全程的内外部监督机制，既要自我监督，也要积极接受政府部门和公众的监督。

(二)人事考试存在的主要问题

1.考试法律法规不完备

历经三十载的人事考试历程，我国尚未制定出统一的考试法规作为指导。尽管各部门已制定各自的实施准则，但因其特色各异，难以实现普适性。当前，我国对于考试违纪违规的惩处主要依据《中华人民共和国刑法修正案（九）》、《国家教育考试违规处理办法》、人力资源和社会保障部发布的第30号令《公务员录用考试违纪违规行为处理办法》、《事业单位公开招聘人员暂行规定》（人事部第6号令），以及《专业技术人员资格考试违纪违规行为处理规定》（人社部第12号令）等法律法规。然而，在具体操作中，这些法律对作弊行为的规定存在局限，部分条款在执行中遇到适用难题，甚至某些不具备全国性的法律效力，给考试管理工作带来了挑战。

2.各方思想认识还不深刻

对于人事考试的实质价值和严谨考纪的重要性，普遍存在认知不足。各参与方对考试纪律的严肃性持有不够充分的尊重，存在对违规行为监管的轻视态度。一些单位担忧过度强调纪律会损害本地或自身利益，对此持消极态度，不愿严格维护考风考纪。监考、巡考人员有时面临困难抉择，顾虑可能触犯人际关系，因而对维持纪律有所保留。此外，部分考生受到不良风气诱导，竟敢采取非法途径试图在人事考试中作弊。更有甚者，某些培训机构无视法律法规，公然发布误导信息，甚至通过攻击考试平台、篡改考生信息和雇佣替考者等违法手段谋取不当利益。

3.风险管理能力不足

人事考试的行政管理特性决定了其资源分配的局限性，具体表现为广西各地市人力资源和社会保障局下属考试机构的人力资源通常维持在十个编制以下。当前的资源配置受到人员配置等制约，难以对那些风险高、可能产生严重后果的考试环节给予优先关注。现有的风险管理策略主要依靠事后总结、事前探讨、案例借鉴及日常经验，对于这些方法的科学性和有效性缺乏深入的评估研究，从而未能建立起一个持续改进的闭环反馈系统。这导致一些管理措施在实际操作中可能因客观条件无法及时修正，进而造成与现实状况的不符，使得风险防控的效果受到影响。

(三)我国人事考试的发展策略

1.加快考试立法，依法治考

法治建设在推动社会主义市场经济进程中的不可或缺性不容忽视。为了构建与完善市场经济体系的法制基础，我国亟需制定专门针对人事考试的法律法规。此类立法旨在规范并引导各类权利主体的行为，解决诸如国家考试权力、执行权的一致性问题，以及提升考生权益司法救济的效能，同时强化对考试违法行为的震慑和惩处力度。其目标在于明确考试各方的权利义务关系，确保人事考试管理工作在法制轨道上有序进行，做到依据法规行事，严格执行法律。

2.提高监考人员素质，执行异地监考

为确保人事考试的公正与严谨，鉴于当前监考人员普遍存在未经专业培训的情况，监考执行力亟待提升。在考试实施前，应统一对所有监考人员进行严格的专业培训与考核，仅准入合格者担任监考职责。采取异地监考制度，避免本地监考可能导致的偏私舞弊风险，从而维护考试的公平性，确保优秀人才得以脱颖而出。这样，异地监考的严格执行能有效排除人为干扰，防止人情和监管疏漏对考试流程的正常进行构成影响。

3.提高人事考试安全管理

首要任务是构建一支高素质的管理团队，以确保考试管理的严密性。选拔的考务人员需具备坚实的政治理论素养，秉持公正公平的原则，具备高度的责任感，严格遵守考试规章制度，履行考试纪律，自我约束力强，展现出优良的职业操守。对于所有管理者，必须进行预先的专业培训，不合格者不得参与岗位工作。同时，应强化培训效果，确保员工胜任其职责，严守考场规则，杜绝任何违规行为，始终坚持遵循考场规范，彰显公正公开的形象。作为人事考试的工作人员，个人行为直接影响着考试的公正性，务必时刻谨言慎行，维护考试制度的权威。对于任何疏忽职守的行为，必须严肃处理并加重处罚，绝不姑息任何破坏考试安全的行为，以确保考试的公正与真实性。

4.深化服务，加强创新

提升人事考试服务质量至关重要，亟待摒弃过往消极被动的“等、靠、要”模式，深化人事考试的实质内涵。近年来，一些地区在选拔领导干部的过程中，新增了笔试阶段，从筛选出的优秀考生中，组织人事部门进一步进行全面的德、政、勤、能、廉等方面的综合评估，这一举措为科学精准的选人用人奠定了基础，开辟了干部选拔与队伍建设的新路径。我们坚信，只要人事考试积极适应发展大局，主动迎合经济社会发展的需求，勇于创新服务方式和策略，必将成为国家和地方经济社会发展的人才智囊团。

第二节 对人事考试行业的分析

一、考试运营挑战

人事考试项目的规划与运用中，人事考试机构主要履行执行职责，负责实际操作实施，其在项目设计上受限于社会需求，作为服务于人事行政工作的辅助机构，这一定位合乎其职能。然而，这种地位与其与人事行政部门的关系，使得人事考试工作在自我发展和科学规范化建设上存在先天不足，难以超越行政行为的框架，迈向社会化和市场化。后者恰恰是市场经济对人事考试提出的必然需求，通过市场机制调整，以满足社会需求并推动人才资源优化配置，进而促进社会进步和整体素质提升。  提升国民素质和合理配置人才资源，是政府人事行政部门工作的重要目标。作为国家人才战略的决策者，他们需兼顾全局稳定与政策连贯性。然而，在快速响应社会变革和市场调节方面，他们可能因关注整体而显得局部反应滞后，这是大一统管理体制下难以避免的问题。解决之道在于推进人事考试的社会化和市场化进程，这恰是我国市场经济发展的必然要求。

人事行政长官主导考试机构的操作与执行。然而，人事行政主管的角色频繁更迭，多数并非具备考试科学专业知识的专家。当主管对考试业务不甚熟悉且倾向于强加个人意志时，可能导致考试受制于主观因素，影响其科学性和公正性。考试管理的基本原则，源于考试的本质特性，即"相对封闭"，意味着系统内部的机构设置、规程等在运行过程中形成自我调节与校准的机制。这一原则的核心理念在于：所有考试管理手段应构成独立且连续的封闭流程，以确保考试的科学与公正。为了保障这种公正与科学，依赖的是制度而非个人，包括领导者，其素质和觉悟。实际上，长官意志和领导偏好在人事考试管理中可能体现为以下方面：

非理性、即兴的决策方式导致考试安排缺乏稳定性。报考时间与条件的频繁变动导致难以形成明确的常规，时常使得特定考试项目的规划与现实环境脱节，无法适应考试条件。此外，对各类考试的统筹不足，导致各考试间出现冲突与干扰，使考生对考试安排感到困惑，频繁咨询并奔波于不同地点。这种状况在考试组织机构内部及社会考生层面造成了人力资源、时间、精力乃至经济资源的无谓消耗，直接影响了考试组织管理的效能以及人事考试在公众中的形象。

以下实例揭示了一个情况：某内陆城市为了充实公务员队伍，计划在全国范围内招募100名公务员，主要对象限定为应届和往届本科及以上的毕业生。这项决定于9月初酝酿并正式宣布，紧接着在9月中旬开放报名，考试定在10月9日，恰逢周日。据决策者推测，鉴于大多数大专院校学生通常在7、8月完成学业，他们预计9月正值求职高峰期，全国范围内的报名响应应当踊跃，从而有望选拔到顶尖人才。然而，考试时间被安排在10月9日的星期天，旨在便利学校作为考场。值得注意的是，人事部门的高层在市长办公会上参与了整个考录工作的初步规划，直到后期才将人事考试机构纳入具体的执行环节。

组织与执行过程中显现的问题与挑战：报名工作的疏漏与应对措施 在实际操作中，一些未预见的问题对考试组织构成了显著困扰，几乎导致考试计划的重大调整或暂停。首要困境在于报名人数的不足：原定于9月10日至15日的报名期仅吸引了约300名申请人。为弥补这一缺口，我们不得不采取应急措施，如增发公告、利用网络平台通知、派遣人员奔赴高校和人才市场，并延长报名期限10天。最终，经过这些努力，符合条件的报考人数增至约400人，勉强满足了考试开考的基本条件。依据公务员录用标准，报考人数需至少是录取人数的四倍方可启动，而面试入围者的筛选比例则维持在1:3的要求之内。

报考人数的稀少无疑对选拔质量产生了影响。这一现象源于四个关键因素：首先，报考时机并不理想。由于许多大学生在9月毕业，他们中的不少人在毕业前一年已经开始实习并锁定就业机会，特别是在东南沿海地区，优质职位的竞争激烈，使得报考的投入产出比显得较高。此外，临近的两个相似地市已在5、6月进行了两次大规模的公务员招募，部分潜在人才已被提前吸纳或处于选拔流程中，进一步减少了剩余职位的吸引力。

第三，宣传时效短暂且覆盖有限。信息的扩散需时间积累，短期内依靠有限手段期望迅速普及并不现实，尤其针对大学生群体，他们的日常阅读习惯往往偏向网络而非传统媒体，离开校园后，多数人可能缺乏便捷的上网条件，校园内的招聘公告难以触及。因此，信息获取途径受限，导致知晓范围狭窄，宣传效果未能充分显现，不少具备潜力的考生未能及时获知相关信息。

报名时间紧凑且安排仓促，导致许多外地学生难以及时赶来进行报名，这一情况尤为突出。

四、报考条件相对严格，对过往经历、非普通高等教育及大专学历的高素质人才构成一定限制，导致录取范围相对较窄。

考务工作的日程规划带来了显著的挑战与困扰。首要难题在于命题试卷的编撰需经历严谨流程，尤其是在考试内容发生重大调整且性质至关重要的情况下。为了确保试卷的高质量和信度，要求专家们进行深入研究、精心设计，还需寻找适宜的命题机构，组织专业领域的专家共同参与。他们需明确测试目标，搜集资料，科学命题，合理构建试卷结构，精确设定评分标准，并在严格的保密环境中，准确执行录入、调试、印刷与封装等工作，这无疑对时间提出了极高的要求。此外，考试时间恰逢‘十一’长假结束后的周日，即10月9日。考虑到学校已恢复上课，每个学府接纳考试任务及调配监考教师面临困难。

决策过程中的漏洞显现出计划安排的不足。作为地方高级管理层，我们不应期待他们具备全知全能的预判能力。然而，考试组织机构参与考试安排决策的缺失实属不妥。尽管上级决策的执行者无需对决策失误负责，但考试的具体组织者理应肩负起纠正和处理因决策失误引发问题与冲突的职责。这揭示了考试管理中责权分配的不均衡，以及决策制定与执行之间的割裂，这些都是考试体制层面需要深思的问题。

在人事考试的实施过程中，领导意志的影响往往难以规避。尽管考试纪律适用于所有相关人员，但对于领导阶层，其超然中立的地位难以实现。当考试结果对选拔者产生决定性影响时，来自各方的干预和影响在所难免。我国人事考试管理部门并非独立，其机构设置、人员调动及福利等均由政府人事行政部门掌控，这导致他们在面对上级和外界压力时，难以完全不受影响，从而可能影响考试的公正性。例如，在特定选拔考试中，上级领导虽不宜直接干涉命题，但在考试的整体框架和内容结构上具有决定权。他们可能以工作需求为由，通过增设或调整与特定考生专业、经历相关的考试项目，考试机构人员不得不遵照执行。这种看似遵循规定的做法实则隐含偏见，损害了考试的公平原则，揭示了制度设计中的潜在问题。

我国人事考试体系在资源配置方面存在局限。作为政府人事行政机关的二级附属单位，大部分考试机构位于行政部门内或与其共享资源，法律实体虽为注册的事业单位，但在人财物上不具备独立法人资格，甚至缺乏独立账户。因此，人事考试机构高度依赖政府行政管理，自身的资源调动能力有限。每次考试需通过上级机关调配人员、设施与资金，且考试收益通常不归考试机构积累，难以自主投入业务发展。这导致考试机构及社会化考试业务的发展受限，主要履行指令性任务，难以实现持续进步。  在实际操作中，考试机构受制于上级和外部因素，创新手段的采纳需得到上级批准，效率受到影响。考试运作的成功程度取决于领导的支持，领导重视时进展较好，否则可能面临困难。尽管考试的重要性日益凸显，但其灵活性和变通性较小，许多领导者更关注风险而非实质发展。考试往往成为社会关注焦点，可能导致潜在的社会问题，这使主管领导对考试平稳运行的关注度超过其科学性和效能。  即使采取公开、平等竞争的选拔方式，仅形式上的公平公正难以确保考试效果。除非高层有推动人事考试事业壮大的意愿，否则无论考试机构如何努力，受限于体制，其发展仍受限于现有框架，难以依靠自身动力推动事业进步。

二、人事考试管理局面显得混乱无序

在开篇，我们阐述了中国的人事考试尚未完全市场化和社会化，尽管种类繁多，功能各异，主要由各级党政机关和行业行政部门负责。随着人事考试的重要性和作为产业的初步显现，相关的权益引发了一些权力部门的关注。部分部门出于维护自身权益的考虑，擅自在其权限范围内或超越界限推出与业务相关的选拔和资格考试，甚至在全国范围内实施，打着国家考试的旗号。作