林地审批咨询服务方案

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第一章 项目概述与需求理解

第一节 建设项目使用林地的审核审批问题及建议

中国政府历来重视林业资源的发展，相关政策法规的陆续出台充分体现了这一点。在相应的管理规定与方法的指导下，林地的审批与核查将确保既定目标的达成。项目所涉及的林地使用范围，将在这一过程中明确划定，从而有效地实施总量控制与限额管理制度。

一、林地使用审批的项目流程详解

首先，获得建设项目批准文件，建设项目批准文件主要包含：核准批复、可行性研究报告批复、采矿许可证、备案确认文件等批准文件：身为批次用地项目，给出来自人民政府的同意批次用地说明书与规划图。其次是使用林地可行性研究给出与《建设项目使用林地可行性报告编制规范》相符的林地现状调查表。最后，用地单位上交材料，用地单位应用林地前，应上交书面申请，具体而言主要包含建设项目内容、名称、申请事项与用地面积等。提交部门是本地县级林业部门，与此同时，还应认真填写林地使用申请表，然后将上述材料一并提交。有关部门应及时出具证明材料，确保材料内容和规划内容相符。林地应用期间常常会遇到自然保护区，因此森林公园部门和结构应结合申请材料给出相关建议。

二、林地使用审核与审批管理规定

(一)性质与权限

本建设项目涉及的林地利用类型主要包括长期保留的林地、服务于林业生产的设施用地以及临时性占用的林地等。

1.长期性林地审批权限；以下的征收及占用防护林，面积在下的经济林与材林，还有林地面积在下的，都交给政府林业部门审核。征地及占地面积在上述面积以上的，需要依法上报国家林业主管部门，让其进行详细审核。

2.临时占用林地审批权限：临时占用除防护林与特种林外，占地面积小于的，可以交由政府林业主管部门来审批；对于面积在2以上的，应让省人民政府林业部门审批。

关于地表使用审批的权限管理，森林经营企业在其经营林地内进行施工活动，须遵循地方人民政府林业部门根据实际情况制定的办理流程。对于国有林区的建设项目，则需经省级林业主管机关进行审批审批程序。

(二)必备材料

1.项目业主提交材料；

提交由用地单位和个人提出的林地使用权申请，随后严谨填写相关的申请表格。

(2)用地单位资质及个人身份证明；

项目审批文件详细涵盖：核准通知书、可行性研究报告审批文件、备案确认文书、采矿权证及勘查许可证等。针对批次用地项目，若获得政府许可，可附加用地规划说明与图纸资料。

(4)局部图；

对于临时占用林地的项目，申请单位需提交关于原地恢复生产和临时用地的相关协议或计划。

要求编制单位提交相应的林业可行性研究报告或填写详尽的调查表。

2.林业主管部门完善材料

确保派遣不少于两位工作人员对用地现场实施详尽核查，并严谨填写对应的相关调查表格。

计划详尽列出项目所涉及的林地范围、指定其用途并精确标注面积，同时确保信息公开透明。

制定并提交林地使用与工艺林补偿平衡详细计划，以便尽快获得政府部门的审批许可。

(4)编制使用林地异地还林方案；

向上级林业行政管理部门提交建设项目申请，以便同步提交初审反馈及所有相关资料，供政府部门的林业管理机构审查。

以下是工程设施项目所需的关键文档： 1. 林地使用申请的提交：森林经营单位需严谨填写并提交申请表。 2. 批准文件的获取：随后应迅速跟进并获取批准文件。 3. 设施与林地信息详述：提供关于设施配置详情以及与林地面积相关的必要说明。

三、项目林地使用审核与审批流程探讨

(一)使用林地性质问题

用地性质的界定在长期与临时之间常见于诸如电力线路与采石场项目。对于采石场，其开采周期通常限定在大约六年的范围内，期间可采取滚动开采的方式，促使临时分阶段审批得以实施。对于高压电线走廊，通常的做法是在树木生长初期进行底端林木的采伐，以确保线路运行安全，随后再进行灌木树种的种植，这样才符合临时使用许可的申请条件。  然而，目前林地管理政策并未针对这类项目设定明确的统一规定，各地在处理此类用地性质时，做法各异，有的采用长期用地的审批流程，有的则依据临时用地的规定。这种灵活性导致了用地性质的确定存在一定的随意性，这在一定程度上影响了审批工作的标准化和规范化进程。

(二)临时占用林地恢复生产问题

临时性林地使用权通常不超过两年，且禁止在占用期间建设永久性设施。占用期满后，用地单位须立即将其恢复至适宜的林业生产状态。尽管法律法规要求提交原地林业生产恢复方案和临时占用林地恢复协议，但并未涉及缴纳复垦押金，这可能影响项目的后期林业生产恢复保障。

(三)使用林地占补平衡问题

建设项目应用林地占补平衡过程繁琐，例如常见的核实、确认、审批审核等程序都包含在内。这些环节中，核实环节十分复杂，其主要是由县林业部门带头，组织改革、国土资源及环境保护等部门，乡镇政府、土地使用人员等权利人与技术等人员进行现场核实，然后给出相关意见，便于及时上报政府审批。具体实施期间，常常因土地使用人和所有人间意见不统一而导致林地占补平衡难以顺利实施。

(四)同一项目多次审批问题

针对同一项目而言，其中主要包含自然保护区、海岸带、生态公益林等方面，另外还需要审批占补平衡方案，总的来看上报审批次数超过6次。加上项目前置审批次数较多，明显与政府简化服务企业原则不符。

(五)使用林地审核审批程序问题

在省级审核审批项目中，自业主申请被市林业主管部门接收并完成初步审查后，相关材料需迅速整理并提交至林业省局。待省局对资料进行全面审核后，将进行实地考察与审批程序，这一流程相对复杂且严谨。

四、林地使用项目审核与审批策略建议

(一)明确项目用地性质与原则

逐一细化项目用地性质管理，创建项目用地性质目录。不同项目使用林地，一般都是通过征收与租赁两种方法进行。若为征用的，通常使用手续需要办理长期的。相反，若用地为租赁的，则应按照情况办理长期或者临时用地手续。若在2年内能将林地及时归还的，还有些虽然时间超过2年，但是项目建设不同占用林地中的永久性建筑的，也应办理临时用地手续，且待临时用地日期满后，再延期办理相关审批手续。除此之外，均办理长期手续。

(二)恢复临时占用林地

在处理临时占用林地的恢复工作中，通常由占用单位自行负责，现行法律并未规定强制性的行政措施。尽管建议强调了林业管理部门的监督职责，提倡临时用地者需向林业主管机构缴纳"林地复垦保证金"，以确保临时占用期间的顺利恢复。鉴于临时用地的特殊性，即不得改变林地本质，因此应设定临时占用森林植被恢复的征收费用标准低于长期林地使用权的收费标准。

(三)积极落实审评制度

就建设项目使用林地，应创建系统评审机制。

我们热忱邀请林地使用领域的权威专家组建专业团队，对林地利用进行系统而严谨的评审，以保证其合规且科学，持续推动林地利用效益的优化提升。

强化审核部门人员的现场核查制度执行力度，持续提升工作人员的专业技能素养，以确保他们全面精通相关专业技术，确保所涉林地利用状况严格遵循审批与审核规定。

(四)健全审核审批权限

随着社会经济的迅猛发展，林业用地项目的数量日益增多。在深化简政放权的过程中，主管机构需积极履行裁判职责，向基层下放更多行政管理和审核权力，以充分激发市场主体的活力，鼓励其深度参与。同时，强化对林业用地项目的监管，确保林地管理与使用的规范化，以提升工作效率，保障所有项目严格按照审批和审核标准顺利进行。

(五)科学开展林地保护应用规划

作为森林资源的核心要素，林地在整体资源体系中扮演关键角色。在推进林业发展的过程中，林木自然成为野生动植物繁衍生长的关键载体。因此，必须以林地为基石，实施科学的保护与管理，这既契合国家的相关法律与政策导向，又为制定适宜的行动计划提供了基础。具体策略包括：协同构建土地主体功能与综合利用规划，通过精细调整土地利用规划布局，实现保护区与开发利用区域的和谐交融。只有当这些规划与现实需求相吻合，才能顺利达成建设用地规划的目标，最终确保林业用地的供需平衡得以维持。

第二节 关键环节与挑战解析

一、林地关键挑战与重点关注点

(一)林地认定中常见的几个问题

1.平原、丘陵地区农用地内栽植经济林、速生丰产林、农田防护林是否认定为林地，不同部门之间标准不一致

在平原与丘陵地区，农民经常在农用地内种植桃树、苹果树、梨树、葡萄等经济树种，由于种植对象都是以生产果品而取得经济收入，土地部门依据《中华人民共和国土地管理法》和《土地利用现状调查技术规程》将其认定为“园地”，而林业部门依据《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》将其认定为“经济林地”。另外，农民在农用地内栽植杨树等短期轮伐速生林，农田周围种植防护林，由于其在“耕地”与“林地”之间频繁转换，是认定为“耕地”，还是“林地”，调查人员感到十分棘手。另因征占用土地经常涉及较高的经济补偿，所以土地部门和林业部门经常为此争执不下，地方政府对此反响也较大，不知如何操作。

在河滩、河道及水塘堤岸区域内种植树木后，其是否归属于林地范畴尚无明确规定。

在进行林地征占用调查时，时常涉及河滩与河道边界的绿化地带，以及以往作为水体但现已干涸后用于植树的区域。这些地类在法律界定上归属于水利用地抑或林地，以及其相应的管理部门归属问题引发了关注。根据《中华人民共和国土地管理法》和《土地利用现状调查技术规程》，明确指出河滩和岸堤通常被归类为水利用地。然而，在河滩和岸堤上实施的造林活动是否应视为林地并接受林地管理，实践中存在一定的争议，这导致了调查结果的多样性与不统一性。

现行标准对于公路与铁路两侧绿化用地是否归属为林地，尚无明确的界定规定。

在土地调查中，铁路与公路两侧的绿化用地常引发地类归属争议：究竟是归属于林地抑或建设用地。尽管铁路和公路普遍被视为建设用地，对于路基周边绿化带这类造林地，其法律地位并未达成共识，不同部门间存在着管理差异。在缺乏直接利益冲突时，部门间合作尚可平稳进行。然而，一旦涉及项目征用，经济利益的考量使得问题凸显，林业部门倾向于视为林地，而交通部门则主张其为建设用地内绿化区域，双方时常陷入争议之中。

4.关于抢载抢种的判断

随着国家和省市重点工程的密集建设，近来的林地征占用调查工作日益引起公众关注。林地补偿所带来的潜在收益促使部分人寻求可能的盈利空间，然而这引发了对补偿制度完整性的问题。鉴于大型工程的占地区域通常固定且信息公开，部分林地权益持有者在规划明确后迅速在征地范围内进行突击种植，这无疑对林地资源调查的准确性构成了挑战。尽管政府部门通常会预先通告，告知在特定时段内种植的植被不在赔偿之列，但如何确保林地所有者理解和接受对抢种植被的界定，仍存在法规解释与公众认知之间的缝隙。

确保林地评估的公正性，必须坚决反对任何形式的抢占种植行为。为此，制定并执行相关规章制度是说服林地权益持有者的关键。这类行为的特征包括：幼苗根系发育不成熟，易被轻易拔除；栽种时机与后续养护管理不当，导致存活率极低；密度超出林地标准，与地方林业部门对相应小班林地的实际记录严重不符。鉴于这些特性，针对林地调查的需求，制定相应的规定，将有力保障后续评估过程的公平与公正性。

5.关于两证均无林地的判断

针对一块未经确权的小班土地，既缺失土地使用权证书，亦无林权证书记录，然而在村民在村委的合法支持下，已成功种植树木并达到林地的法定要求。对于这类地类的认定标准，现行法律法规尚缺乏明确的界定。

6.关于古树名木的判断

根据我国相关部门的规定，树木达到百岁以上的被称为古树，而那些具备罕见性、珍贵度、历史价值或承载纪念意义的树木则列入名木范畴。在进行林地资源勘查时，诸如风水树、圣树（如佛祖树）、象征性的领导树，乃至已故树木，频繁成为调查对象。鉴于古树名木与普通树种的赔偿价差显著，准确鉴别其真实身份对林地调查人员而言构成挑战。唯有依赖地方林业部门的数据采集，结合当地民众的报告，对区域内所有古树名木进行全面搜集和整理，形成科学且权威的证据，方能作为评估古树名木价值的坚实依据。

(二)问题产生的原因分析

基层的土地利用规划基础工作面临困境，其核心问题在于土地用途的不确定性，这直接引发了诸多争议。

根据相关规定，政府规划在确定土地产权和用途方面扮演核心角色，土地使用权因此受到国家层面的法律约束以及土地用途管制，同时受地方政府或相关部门的规划管控。然而，我国在体制、观念、政策和技术等方面存在的局限，一定程度上影响了基层的土地规划实施，使得地方层面的土地规划执行面临挑战，难以严格执行。这随之引发了一系列问题：规划的严肃性受到质疑，普遍存在随意修改或未能有效执行规划的现象，土地利用规划流于形式；土地调查数据的真实可靠性存在问题，各地方部门间的土地规划用途可能存在冲突，例如在统计上，一个行政区的林地与农地面积之和有时超过行政区总面积，造成混乱；此外，土地产权界限不清，同一地块可能被林业部门视为林地，农业部门则认定为农地，导致各部门对土地性质的认定标准不统一。

客观上，法律法规之间的衔接不足是引发争议的根源

国家现行法规对农用地中的“园地”和“林地”的规定存在交叉，如《中华人民共和国土地管理法》规定“园地是指种植以采集果、叶、根茎等为主的集约经营的多年生木本和草本作物，覆盖度大于50%，或每亩株数大于合理株数70%的土地，包括果实苗圃等用地。园地中又分出果园、桑园、茶园、橡胶园和其他园地5个二级地类”。“林地是指生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林的土地，不包括居民绿化用地，以及铁路、公路、河流沟渠的护路、护岸林”。而《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》中规定“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级人民政府规划的宜林地”：“防护林，包括水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田、牧场防护林，护风岸林，护路林”；“经济林，以生产果品，食用油料、药材等为主要目的的林木”，从二者的表述可以看出，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国森林法》中对林地的阐述有交叉也有矛盾之处，造成调查人员在实际操作中有不同依据标准，从而产生争议也就在所难免。

重要争议往往源于传统的习惯和认知水平的差异

在平原与丘陵地带，土地的历史利用特性（诸如农耕用地）以及母质背景，配合着居民的传统习俗和认知水平多样性，导致对于林地性质的理解存在显著分歧。部分人将林地狭义理解为“占地一亩以上且具备成片树林的区域”，而另一些人则视其为农田或园地。在基层管理层面，土地补偿金额的考量往往影响决策过程，例如，当园地的补偿数额较高时，可能会被重新定性为园地，反之亦然。因此，传统的观念误区、认知偏差以及对经济利益的过度关注，加剧了此类争议的发生。

(三)应对对策

土地管理部门须精细规划土地利用总体蓝图，明确规定各类土地的法定用途。

作为土地管理的核心指导，土地利用总体规划确立了土地使用的明确导向，确保了部门间土地权益的有序分配。规划设计需展现出全面性和空间布局的考量，强调其对土地利用整体发展方向、规模和布局的强有力调控。在执行过程中，应注重与林地利用规划、城镇发展规划等领域的协同配合，激活乡镇土地所、林业工作站等基层单位的能动性，确保规划的有效落地实施。各级政府及其规划监管机构需担起规划执行的监督职责，确保规划的法定实施。同时，对于建设项目中的土地征占用，必须严谨进行确权，以防止因土地补偿问题引发部门间的潜在冲突。

政府部门在林业主管机构的协同下，积极推进林地专项利用规划的实施，并加速林地权属的确权与证书发放进程。

依据《中华人民共和国森林法实施条例》的精神，各地方林业行政管理部门需协同政府相关部门，依据本地土地利用总体规划，严谨制定区域性的林地保护与开发利用规划。规划旨在划定林地与农田、园地等的明确界限，维护现有林地资源，并优化未来林地发展空间。鉴于林权证与土地证具备同等法定效力，应着重推进林地的确权发证进程，确保每块林地享有法定地位，从而预防潜在的权属纷争。在处理林地征用或占用的情况下，务必保障林地所有者的合法权益，确保他们能获取合法的补偿，有效防范利益受损的情况发生。

3.调查中要深刻理解法律法规，理清关系

《中华人民共和国土地管理法》第四条国家实行土地用途管制制度，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；关于林地认定，《中华人民共和国土地管理法》指出“确认林地、草原的所有权或者使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》的有关规定办理”。可以看出，对于林地的认定应在符合《中华人民共和国土地管理法》的前提下，以《中华人民共和国森林法》为具体依据进行认定。先看是否符合“林地”的标准，如符合就认定为林地，不再认定为园地；如不符合，再确定是否符合“园地”标准。

4.林地认定过程中要掌握林地特征，灵活运用

林地的本质特性归纳为两个关键要素：法定属性与动态特性。法定属性明确了林地作为法律范畴，其界定范围和评判标准严格遵循法律法规及相应的技术规程；动态特性则揭示了林地的非固定性，尽管其内涵与外延相对稳定，但实际状况中，林地与其他土地类型如建设用地、未利用地、农用土地以及内部不同地类间存在潜在的相互转换可能。在进行林地征占用调查时，必须深入理解并灵活运用这些特性，以《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》为法律依据，同时结合当地林业管理部门提供的最新森林资源一、二级调查数据来进行精确的认定工作。

二、林地项目的需求与报告规范指南

(一)编写的总体要求

为林业行政主管部门提供决策支持，以科学的视角进行严谨分析与建议。

2.从公正的角度为失地林农维护利益。

3.从友好的角度保护森林资源。

4.从质量的角度为委托方提供技术服务。

5.从道德的角度维护职业尊严。

(二)面临的要求

国家林业和草原局对行政主管部门提出的要求给予了高度关注。据统计，约有25%的项目因林地可行性报告存在的瑕疵，需接受补正通知。

以下是关键关注点： 1. 项目性质与建设详情 2. 项目实施进度概述 3. 林地征用的数量及其合理性分析 4. 项目对生态敏感区域（如保护区和公益林地）的影响及应对策略 5. 实施的林地保护措施 6. 林地权属确认及相关权益说明 7. 补偿（安置）费用的计算与评估 8. 林地征用调查表的准备 9. 建设项目整体规划布局图 10. 当前征占用林地的现状地图

在编制过程中，首要遵循的是严格控制占用林地的准则，这要求编制单位对建设项目类型有深入理解，区分其是否属于国家级重点工程项目或是商业运营性质的项目。滑雪场和高尔夫球场的林地征用方案被视作不适宜，而对于国家高速公路这类基础设施建设，则是法定必要。因此，报告需详尽探讨产业政策导向、土地供应政策等因素，以明确建设项目本质特征。

在撰写报告的过程中，需严谨评估各工程项目用地规模的合理性。需全面理解和掌握相关法规、标准，包括但不限于项目的产业政策、供地政策、国家层面的要求以及行业标准。特别对于商业性开发项目，应进行深度剖析，例如核实其是否符合国家产业政策的外资项目确认书及建设用地规划许可证等关键文件。

在项目的选址、用地规模、临时与永久占地的划分、以及补偿等相关要素上，需进行详尽的论证与分析，以便为林业管理机构提供决策支持。这将有助于他们深入审视项目的土地利用状况，确保审批过程中的精确性和科学性。（鉴于林地管理部门历年对各类建设项目常规用地标准的持续研究）尤其对于那些明显与实际不符的用地规模，报告应提供充分的依据，以支持审核或批准的决策过程。

对于公益性和商业性建设项目，其报告编撰要求具有明显的区别。商业项目报告需侧重于可行性分析，着重探讨生态影响的评估、建设核心内容的明确以及土地使用标准的确立等关键要素。

阐述保护区及关键物种和生态栖息地的空间布局，严谨分析其实际及潜在的影响因素，并提出切实有效的保护（或防范）策略。

优化报告制作，强调精炼文字，充分挖掘图表、图片在展示占地面积信息方面的直观优势。确保所有视觉元素如图、表、照片之间的一致性和关联性，坚决避免抄袭和杂糅的现象。

图示在档案管理中的核心地位不容忽视。行政许可档案具有恒久性，当林地审批完成后，它承载着至关重要的权属确认功能，致力于实现以图表控地的目标。同时，它致力于服务于建设单位，确保他们能明确了解占用土地的具体位置及其现状。

有效整合二类调查及林地保护利用规划的相关数据，对现有占地现状图进行综合叠加分析。对于大型项目，我们则采用最新的遥感影像资料进行详尽对比研究。

一系列严格的监督与管理举措，包括国家林业和草原局主导的打击非法侵占林地活动专项行动、利用遥感技术进行的征占用林地审核检查、行政许可效能监察，以及各级林业管理部门实施的执行行动和常规核查，均对报告质量构成了检验。特别是当涉及违法违规的征占用林地事件时，报告中所记录的面积和地类信息，其准确性和合法性直接关系到其能否作为执法的依据，对编制工作的严谨性提出了明确要求。

三、林地项目可行性研究挑战与解决方案分析

(一)个别单位人员对报告编制认识不足

一项技术与实践并重的任务——建设项目使用林地可行性报告的编撰。在接受任务后，首要步骤包括资料搜集与设备配置的筹备工作；在实质性工作开始前，需执行外业勘查、测定林木特性、汇总并分析林地因子数据、构建图表，同时核查林种信息以及确认林地保护等级；报告成形后，还需经历审稿、审批签字和最终签发的严谨流程。这一系列过程涵盖多方面内容，历经多个阶段和程序，确保时间的有效投入，以确保最终成果的质量得以维持和提升。

然而，鉴于国土部门的建设用地指标将届满、项目的紧迫施工需求以及省级林业管理部门即将审议使用林地申请，部分用地单位在对建设项目林地可行性报告编制的理解存在误区，他们并未充分认识到其工作内容、所需时间和审核流程，片面追求效率。在现代社会的快节奏中，此类情况屡见不鲜，显然违背了建设项目林地可行性报告的编制原则。例如，赣南某城镇批次用地项目，由土地储备中心负责，由于建设用地指标临近截止，单位急于申报，因此委托林业调查规划设计单位在极短时间内完成报告，要求2日内提交成果。尽管报告按时交付，但其质量欠佳，主要问题包括林分因子数据（如胸径、高度、株数和蓄积量）准确性缺失，项目介绍不详尽，对使用林地的合理性和科学性论证不足，内容显得单薄。最终，由于可行性报告质量问题，该项目的林地使用申请未获林业主管部门批准，被退回。这再次证明，未经严谨程序和规定要求匆忙编写的建设项目林地可行性报告，往往难以保证结果的质量。

(二)部分报告成果资料数据时效性不够强

在遵循相关规定的过程中，编写建设项目使用林地的可行性研究报告，首要的是明确编制依据，这涵盖相关法律法规、国家、行业及地方的政策指引、技术标准和规程。报告应详述项目区域的背景信息，包括其社会经济状况、丰富的森林资源、重要的野生动植物分布以及风景名胜等基本特性。  然而，值得注意的是，部分人在编制过程中可能存在草率现象，他们倾向于参考邻近项目或类似地区的可行性报告，未能充分考量当下的政策环境，未经深入研究和客观分析，直接引用资料和数据。这种做法可能导致数据的不准确性和时效性的缺失，从而可能引发潜在问题。

(三)过度依赖档案数据和遥感卫片数据

在处理大型线性工程项目，如铁路、高速公路、国道及省道，乃至油气管道等，由于线路跨度广、穿越众多行政区且涉及大面积林地使用，部分外业调查人员为提高效率，有时未能充分调研，倾向于依赖森林资源二类调查档案、林地保护利用规划的林地界定数据及遥感卫星影像资料。然而，树木生长具有动态特性，尤其在江西气候适宜、生长迅速的条件下，可能仅需一至两年就能形成树林。当二类调查数据未及时更新，遥感影像的拍摄时间相对较早，且林地规划数据源于XXXX年，这样的情况下，仅凭上述数据进行因子分析，可能导致调查结果的精确度受限，难以真实反映建设项目预期占用林地的实际状况。

对于若干采石、采矿及取土工程项目的可行性分析，未能提交具有针对性的决策依据

在进行建设项目使用林地可行性报告的编制过程中，严格遵循国家林业和草原局确立的技术标准与操作规程，特别针对涉及采石、采矿和取土的项目，设定了详尽的规则和条件。对于诸如自然保护区、生态公益林保护区、风景名胜区及其周边受保护地带，以及铁路、省道、国道、旅游公路沿线的直观可视区域和可能影响交通运输安全的地段，以及河流与堤坝两侧等敏感区域，明确规定为严禁开采的禁采区。在这些特定地域内，全面禁止设立任何形式的采石、采矿和取土作业场。

1.大江、大河和大水库两侧第一重山；

沿线视野所及的区域，包括高速公路、国道、省道以及铁路等重要交通设施周边

周边视野所及的城镇与居民集中区域周边的林地

划定的自然保护区、国家级森林公园以及沿海特别防护林带的珍贵林地资源

5.被划为生态公益林的林地；

6.林地权属不清或发生权属争议的林地；

7.其他县级以上人民政府划定的禁采区。但是，一些单位和人员在编制采石采矿取土类建设项目使用林地可行性报告时，没能对项目拟使用的林地是否符合省采石取土管理规定》和《XX省人民政府办公厅关于进一步加强林地管理严格控制林地转为非林地的通知》规定作出说明，没能明确提出采石采矿取土项目符合有关法律法规和政策规定的意见，不够严谨。

未能如实呈现项目在林地利用中的违规行为描述

根据国家法律法规规定，必须坚决纠正对违法占用林地而不依法惩处后补办手续的做法。针对已发生的违法占用林地建设行为，各级林业主管机构无权且不应做出‘视作合规使用’的决定。对于已违法占用林地的项目，若确需征占用，申请材料必须附有林业部门依法进行查处的报告。编制建设项目林地使用可行性报告的专业人员在实地调查中，能获取项目拟使用林地的详细信息，全面了解其是否涉及违法使用林地的情况。然而，面对地方政府、相关部门或用地单位的压力，部分人员可能轻视问题，甚至隐瞒违规行为，未能真实反映林地现状，未能充分发挥现场核查的作用。例如，粤西地区某核电站项目作为国家重点工程，当地政府高度重视并期待各部门全力配合，推动用地单位加速施工。由于紧迫的工期与繁重的任务，用地单位在未经合法审批的情况下先行开垦林地，引发了未批先占的林地使用问题。负责编制报告的专业人员，在承受各方压力及对重点项目的考量下，在编写时未能揭示项目存在的未经审批的违法使用林地行为。当用地单位提交材料至省林业厅时，恰逢省厅进行全省森林资源执法检查，发现这一问题，随即要求当地林业部门依法立案调查。最终，经过依法处理并修正报告后，方可重新上报。

对于项目与林地保护利用规划及林业生态红线的具体契合度分析尚显不足

针对林地的地理位置、生态特性和自然资源特性，实施四级分类管理与保护策略。在保障能源、交通、水利等关键基础设施和城乡规划用地的同时，对商业性开发设施的建设用地执行严格的限制，对勘查开采活动以及其它项目的土地占用尤为谨慎。所有建设项目申请使用林地，必须遵循林地保护与利用规划以及林业生态红线的准则。  然而，目前仍有部分建设项目在提交的可行性研究报告中，欠缺对项目是否契合林地保护规划和生态红线要求的全面深入分析和系统性论证。这反映出在项目审批中的相关考量尚显不足，对林地保护政策的敏感度有待提升。

旨在优化费用结构，我们寻求通过合理调整地类标准，确保森林植被恢复费的合规缴纳。

《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》等有关法律法规规定，项目建设涉及使用林地，需办理使用林地许可手续，并按标准缴纳森林植被恢复费。

四、林地可行性报告编制对策

(一)提高思想认识，端正报告编制态度

建设项目利用林地的可行性研究报告，作为国家林业和草原局规定用地单位提交申请的必要文件之一，其重要性不容忽视。该报告旨在详实展示项目对林地的实际需求，明确判断项目的可行性和合理性，既是填报地类、林种、面积等关键信息的基础文档，又是各级林业管理部门进行接收、评估、审核和审批项目林地使用权的关键依据。在林地审核审批管理中，其影响力不可或缺。  当前，部分地区对报告编制的认识存在误区，认为其制作简单，甚至有人试图闭门造车，尤其是在建设用地指标临近截止、建设项目急于启动、省级林业部门即将审议申请等紧迫情况下，部分单位急于求成，希望立即完成报告。虽然理解这种急迫的心情，但这种做法并不现实，可行性报告的编制是一项严谨的系统工程，涉及外业调查、内业整理、图表制作与正文编写，还需经过部门内部审查、单位层面审核等多个环节，需投入足够的时间、精力和精心策划。  因此，建议各级林业主管部门和相关设计单位加强对建设项目林地可行性报告编制工作的宣传教育，引导用地单位逐步提升对此的认识，端正态度，深入理解报告编写的详细流程，并预留充足时间，确保报告质量的高水平完成。

(二)加强数据管理，提高成果数据时效性

在建设项目使用林地可行性研究报告的繁复内容中，数据的时效性尤为关键，然而往往容易被忽视。主要源于两方面原因：一是项目管理者或报告编撰者未能与时俱进，依然依赖已废止或过期的文献资料；二是对成果数据的更新维护不够及时。这些看似细微的问题，一旦涉及公众监督、媒体曝光、高层关注，甚至引发行政争议，其影响将急剧扩大，对林业调查规划设计单位乃至林业管理部门的声誉构成严重威胁。为此，各林业调查设计机构应强化员工培训，严格要求相关人员在编制报告时，务必秉持严谨、细致的工作态度，及时修订、调整和充实相关成果数据，确保新增必要信息，剔除过时内容，适时调整数据，全面完善资料，从而切实提升报告的质量与准确性。

(三)认真开展调查，确保调查数据准确可靠

在编制林地可行性研究报告的过程中，这项工作兼具体力与脑力的挑战。之所以提及体力劳动，源于其核心环节——外业调查。作为森林资源调查的关键组成部分，外业调查直接获取第一手的森林资源状况信息，确保数据精确性，是不可或缺的步骤。鉴于林地及林木的动态特性，包括采伐、生长阶段变化、自然灾害（如森林火灾、病虫害）、沿海地区的台风威胁等因素，对于线状工程建设项目如铁路、高速公路等的实地调查尤为关键，这有助于实时掌握现状，为报告的准确性提供坚实基础。因此，我们在依赖森林资源二类调查档案、林地保护规划和遥感卫星数据的同时，必须严谨组织外业考察，深入实地，确保调查精度。对于因特殊地质灾害如泥石流、山体滑坡等地段无法现场调查的情况，可以考虑适当引用相关数据，但在保障安全的前提下，力求在效率与精度之间寻求平衡。

针对不同项目类型，提炼具有针对性的研究成果

长期以来，XX省人民政府及其省委、省人大常委会始终把林地管理工作置于至高位置，陆续制定并实施了一系列旨在强化林地保护、严谨项目占用林地规定以及维护林业生态系统的法律法规和政策措施。

在涉及采石、采矿和取土类项目的林地利用上，政策制定了详尽且具体的准则，界定了可开采区域、限制开采区域以及严禁开发区域。明确规定禁止在被列为禁采区的地带设立此类设施，林业管理部门毫不含糊地拒绝批准任何位于禁采区内的采石采矿取土建设项目占用林地。林业管控的核心禁区主要涵盖五个关键领域。

界定在大江、大河及大型水库周边首层山体附近的林地资源

沿高速公路、国道、省道以及铁路等重要交通线路周边，位于视觉可达区域内的林地

周边视野所及的城镇与居民集中区域周边的林地

本项目涵盖的生态环境保护区、国家级森林公园、沿海特有的国家特殊保护林带以及生态公益林

在规划和撰写采石、采矿、取土类建设项目使用林地的可行性研究报告时，对于那些存在权属不明或争议的林地，应予以特别关注。报告需详尽阐述拟使用林地的具体位置和类型，公正评估项目用地是否位于允许开采区域，以及是否触及了禁止开采区域的林地界限。此举旨在为各级林业管理部门审批此类项目的林地使用权提供翔实的决策依据。

严谨实施现场核查，真实记录项目在林地利用中的违规违法行为

项目的施工启动时间深受诸多因素的影响和规制，其中包括政府行政指令的压力、国土部门建设用地指标的有效时限以及项目自身的建设周期。在林地管理方面，根据《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》等法律法规，任何涉及使用林地的建设项目必须首先办理使用林地审批，随后凭借相关许可办理建设用地手续。任何未经批准即占用林地的行为将被视为违法，将依法受到惩处，甚至可能触及相关刑事责任。对于建设项目中的违法使用林地行为，各级林业管理部门有明确的法规遵循，不允许擅自作出‘不视为违规’的决定。现有的法律法规和国家林业和草原局的林地管理规定非常清晰。  然而，由于种种因素，部分单位在未获使用林地许可的情况下擅自开工，导致了未批先占的违法现象。对此，负责野外调查及编制使用林地可行性报告的相关人员，需严格履行实地核查职责，严格遵循国家林业和草原局关于‘对违规使用林地行为，未发现或未报告处理的，均为失职；发现后未报告或未采取行动的，视为渎职’的规定，及时向地方林业部门报告，并在报告中真实反映相关情况。对于已处理并落实的违法情况，应在报告中明确标注，并附上相应的文件资料作为证据。

严谨规划整合，详尽剖析项目与相关林业规划的契合度

随着社会进步，国家日益强化生态文明战略，严令实施林地管理规划。所有建设项目在申请使用林地时，必须遵循既定的规划要求。省政府明确划设全省林业生态保护区，严谨管控各类工程对林地的占用，以此巩固生态根基，坚守生态保护的基本准则。

在遵循相关法律法规并确保合规性的前提下，各级林业调查规划设计机构及其相关人员在编制建设项目林地使用可行性研究报告时，应严谨对待相关管控规定。他们需对项目等级、拟使用林地保护等级等关键要素进行详尽的剖析与评估，以判断项目是否契合林地保护利用规划及林业生态红线规划。这将促使提出明确的可行性结论，从而协助林业管理部门在项目准入的初始阶段把守关卡，从源头上保障林地资源与自然生态环境的完整性。

严谨遵循实事求是原则，确保全额征缴森林植被恢复费

森林植被恢复费作为政府性基金，为林业建设与发展提供了强大的财政保障。全额缴纳与征收该费用，对推动林业事业的稳健、繁荣与可持续发展至关重要。其数额的确定，基于建设项目占用林地的面积及其类别，面积越大，地类级别越高，相应的收费额度也越高。受到土地利用总体规划、项目选址规划及建设规模等多种因素的约束，项目占用林地面积通常较为稳定，不易突破土地使用红线和规模限制。  因此，影响缴费总额的关键因素主要在于地类，当占用面积保持不变时，地类等级越高，收费越多；反之，地类等级越低，收费相应减少。编制建设项目使用林地可行性研究报告的机构和个人，必须坚守实事求是原则，以事实为准绳，以现状为基础，避免行政干预，杜绝人为干扰，确保客观、真实记录地类数据。任何企图为了减少森林植被恢复费而故意调整地类或降低标准的行为，都应坚决抵制，以确保全额征收，保障林业发展基金的充足和正常收取，防止无序流失，从而推动林业事业健康发展，促进生态文明建设。  同时，建议实施报告质量追踪机制，对违背客观事实、故意调整地类导致森林植被恢复费流失严重的行为，将视情节轻重给予相应处罚，如取消编制资格、限制参与可行性报告编制等，甚至根据法律法规追究责任，以此制度化的方式规范报告编制行为，提升报告质量。

五、林地项目可行性研究关键指南

(一)注意立项批复文件。

若项目计划征用的林地面积与项目核准文件批准的面积存在显著偏差，林地可行性研究报告在阐述中未能详尽提供项目总用地面积中各类土地（包括农用地及其二级分类，如耕地、园地等）的具体分布，以及导致面积差异的主要构成（如宜林地和未利用地）的详细说明。

(二)注意分析建设内容。

项目红线范围内及涉及林地的建设内容（详细涵盖具体内容、规划布局和建筑标准等）的明确阐述尚未完成，这要求与项目审批文件内容进行严谨核对，确认其是否已被纳入批复及经官方批准的设计变更方案之中。

(三)注意项目的整体情况。

项目的历史渊源、背景环境及其重要性等相关细节在林地可行性报告中阐述得不够详尽。

(四)注意与保护区域关系。

项目是否涉及到自然保护区、森林公园或名胜区的相关信息在文中未能明确指出。

隧道设计选择穿越自然保护区，但隧道进出口与保护区的具体位置关联及可能产生的影响在描述中未予明确阐述。

项目所涉及的林地位于国家级森林公园的核心区域，然而报告中并未详尽阐述项目选址的具体依据，以及所占地块的规模是否与森林公园的整体规划相符。

(五)注意说明补偿标准和依据。

当估算的补偿费和安置补助费标准与地方政府的官方文件和协议规定出现不一致时，应当细致地对比分析估算结果是否符合理论上的最低要求，并对此提供充分的解释。同时，对于较早签署的征用协议，需明确其法律效力及其对当前情况的影响。

(六)注意采矿占地标注。

在采矿项目中，对于拟占用的林地，关键信息尚需完善如下：首先，林地现状图上缺乏明确标注矿区边界的关键拐点坐标，这涉及到拟占用区域与实际矿区位置的确切界定；其次，应详细阐明每个采矿作业点的进场道路是否涉及林地使用情况；再者，尾矿库的规划界限应在文档中予以明确；最后，临时占用林地的规划应在探矿证的许可范围内，确保合规性。

(七)注意违法占地情况。

在该工程的林地使用可行性报告中，对于项目的现有建设状态以及所涉及的违法占用林地问题，报告未能充分阐明。

(八)注意项目进展情况。

要说明项目实际进展情况。

(九)注意名称一致。

在审查报告中，我们注意到权属信息、单位标识以及林地权属证明材料存在不一致的情况。

(十)注意表和图。

在审阅的林地可行性研究报告中，我们注意到存在以下问题：小班调查图表部分存在填写不完整的情况，例如缺失小班蓄积量等相关数据；小班位置图的班面积比例可能存在误差，要么比例尺不精确，要么未能提供全程线路详图。

(十一)注意总体布局图。

项目空间布局与内容的精确呈现得以确保：底图制作标准，标识详尽精确，且选用的比例尺恰到好处。

请关注临时输气（油）管线对林地的占用情况与其永久性占用的区别。

管线临时占用林地，5m内、外红线要区分。

请关注并详细记录对永久性征用林地以及临时性占用林地的统计数据。

(十四)注意利用矢量化数据。

在大型项目的数据分析过程中，我们优先考虑利用林地保护与利用的相关资料，包括划定边界、实施二类调查，并结合遥感数据进行深入叠加分析。

(十五)注意面积调查方法说明。

如槽探占用林地面积的测算依据。

请关注新规划林地与原有设想之间的关联，并明确标示新计划征用林地面积与原有计划征用林地面积的空间对应关系。

(十七)注意一些特殊情况。

报告在处理某些特定细节时有所遗漏，例如：对大面积采伐迹地的形成背景未作详尽阐述；对于林区内的历史农地纠纷问题亦未做充分解释；以及钻探过程中是否存在以勘探名义掩盖开采行为的问题亦未明确指出。

六、林地管理的关键要素与挑战

需提交建设项目林地使用合规性审核与审批的完整申请资料，确保材料的规范化与严谨性。

县级以上林业行政管理部门及相关部门在接收建设项目占用林地的申请资料时，要求其具备充分的依据，严格遵守相关规定，并确保所有内容的完整性。对于提交的材料不符合标准的，相关林业部门将不予接收和处理。

1.申请编制使用林地可行性报告需提供材料

(1)申请文件。

项目需详细阐述以下内容：1) 林地使用权的合法依据与必要性；2) 林地的具体地理位置及选址决策；3) 权属归属与占地面积；4) 林地的保护等级、所属森林类别、地类及林种特征；5) 项目对林地的利用是否符合相关保护利用规划；6) 如涉及永久和临时占用，需分别提出申请；7) 若根据35号令第十五、十六、十七条进行分期、分阶段或分批办理使用林地手续，需详尽说明具体操作情况。

(2)项目批准文件。

按有关要求提供项目批准文件或说明。

以下是申请建设项目林地使用审核与审批所需提交的资料清单：

申报材料需严谨遵循相关要求提交。对于经由省林业厅评审的项目，需提交一份完整的申报资料；而对于由国家林业和草原局负责审定的项目，需提交两份材料，特别对于矿产资源开发类项目，应额外准备三份申报资料。

由林业主管机关或占用林地的企业提交的相关审批意见书(申请文档)

主要包括六个方面内容：

1)项目基本情况。

项目概述包括审批机关的确认、建设责任单位的信息，以及项目实施的重要价值。请明确阐述拟占用的林地总面积，对于林地利用的主要目的，应详尽描述以配合项目的具体内容。若涉及临时占用，务必注明其有效期。

2)拟使用林地情况。

概述将涉及的林地所有权归属、其保护级别、土地类别、所属森林类型、特定的林种特征以及平均公顷有林地的蓄积量等详细信息。