财务审计服务投标方案

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第一章 项目背景和需求分析

第一节 项目背景

一、深入解析审计概念与实践

审计是一项独立的经济监督活动，由国家授权或接受委托的专业机构和人员执行。他们依据国家法律法规、审计准则及会计理论，运用专业手段，对被审计单位的财政、财务收支、运营管理以及相关资料的真实性、准确性、合规性、合法性与效益性进行全面审查和监督。此过程旨在评估经济责任，确认经济业务的有效性，并借此维护财经纪律，促进经营管理优化，提升经济效益。

作为一项悠久的监督机制，审计的实践内涵历经岁月沉淀，尽管定义各异，但美国会计学会在1972年的《基本审计概念公告》中提出的权威定义备受瞩目。该定义阐述道：审计是一个系统的过程，旨在通过客观地搜集和评估相关经济活动及现象的证据，验证其与既定标准的一致性，并将审计结果传达给相关的利益相关者。

作为一项悠久的监督手段，审计的实践历程引人注目，尽管其概念诠释存在多元见解。然而，一个广受认可并常被引用的权威定义出自美国会计学会1972年发布的《基本审计概念公告》，该公告中阐述审计为：系统地通过收集和评估与经济活动及现象认定相对照的标准证据，以确定其一致性，并将这一评估结果传达给相关利益方的严谨过程。

(一)经济活动和经济现象的认定

审计的焦点在于经济活动与经济现象，即审计的核心内容。对于经济活动和经济现象的确认，实质上反映了被审计单位对其自身经济行为的合法性、合规性和效益，以及会计信息等经济现象的真实性与公正性判断。关于这一议题，第四章将详尽剖析。

(二)收集和评估证据

审计证据，作为衡量被审查单位经济活动合规性、有效性以及经济事项真实性的重要依据，构成了审计工作的基石。实际上，审计是一项系统性的任务，其本质在于有目标、有策略地搜集、评估、整合并运用这些证据。

(三)客观性

审计人员的职业道德规范强调了客观性，即公正无私，实事求是。唯有通过这一原则，审计人员方能系统地搜集和评价证据，形成审计判断，如实报告审计发现，以此确保审计目标的实现，并赢得相关利益方对其审计意见的信任。

(四)所制定的标准

审计的基准乃源自各类标准，它们用于评估被审计单位的经济活动是否符合法规、经济效率如何，以及经济事项的真实性与公正性。这些标准包括国家发布的法律、规章制度，如我国的法律法规；专业团体制定的会计准则，例如美国财务会计准则委员会（FASB）发布的《财务会计准则公告》；以及企业内部制定的各类消耗定额、计划和预算等指导性文件。

(五)传递结果

审计结果的传达，对于那些仰赖并运用审计意见的相关方，是通过制作审计报告这一环节来实现的。作为审计流程的终结步骤，审计报告的形态各异，既有诸如年度财务报表审计报告的标准化范本，也有针对员工舞弊等特定事项的非标准化专项报告。在某些情形下，审计师可能会选择以口头和非正式的方式通报审计结果。

(六)系统过程

审计工作需严格遵循国际通行标准，例如美国注册会计师协会(AICPA)发布的审计准则，包括但不限于十大公认审计准则与相关公告，简称'GAAP'。审计过程需按照既定程序执行，旨在确保审计质量并提升工作效率。

二、详细探讨各类审计方法

通过多元视角剖析审计，能够促使我们进行有层次的分类。对审计进行科学分类的作用在于深化对其本质的理解，并以此为基础有效规划和实施各类审计项目，充分挖掘审计的正向影响力。

(一)按审计执行主体分类

根据审计实施者的属性划分，审计主要分为政府审计、独立审计及财务审计三种类别。

1.政府审计

政府审计作为法定职责，由我国的国家审计机构执行，通常称之为国家审计。这一体系涵盖了国务院设立的审计署及其分支机构，以及地方各级政府的审计厅(局)，构成上下两层架构。这些审计机构依法独立行使审计监督职能，对国务院各部门、地方政权、财政金融体系中的国家财政和企事业单位，特别是涉及国有资产的经济实体的财政收支及经济效益实施审核监管。政府审计的实施遵循法律赋予的强制性要求，确保权力的合法运用和监督效力的严格执行。

2.独立审计

独立审计，即由注册会计师受托有偿进行的审计活动，也称为民间审计。我国注册会计师协会(CICPA)在发布的《独立审计基本准则》中指出：“独立审计是指注册会计师依法接受委托，对被审计单位的会计报表及其相关资料进行独立审查并发表审计意见。”独立审计的风险高，责任重，因此审计理论的产生、发展及审计方法的变革都基本上是围绕独立审计展开的。

3.财务审计

内部财务审计：本单位内部审计机构与专业人员对财务收支及经济活动实施的独立审视与评估，其结果通常向单位最高管理层呈报。这项审计工作兼具建设性与内向支持特性，旨在强化内部控制，优化运营管理，并提升经济效益。在国际视野下，财务审计被视为企业总经理不可或缺的洞察工具、协作伙伴及策略顾问。1999年，国际内部审计师协会理事会明确了财务审计的定义，将其界定为一项独立且客观的保证与咨询服务，旨在通过系统化的风险评估、改进管控机制及优化组织治理，以确保组织目标的实现并创造价值增值效果。

(二)按财务审计分类

流程审核（业务效能审查）：对组织的运作机制与执行策略进行深入考察，旨在评价其效率与效益的表现。

审查合规性：对组织是否遵循上级机构制定的程序、准则或规定进行评估。

对企业或组织的财务报表进行合规性审查：依据公认会计原则，通常由专业独立审计师实施的财务报表审核过程。

对企业或机构的信息系统进行全面的审计，旨在评价其安全性、完整性、系统可靠性和一致性。

(三)按审计基本内容分类

我国通常依据审计的侧重点，将审计工作划分为财政财务审计与经济效益审计两个类别。

1.财政财务审计

审计的核心任务是对被审计对象的财政财务收支活动进行真实性与合法合规性的严谨评估，其目的在于纠误防弊。财政审计具体涵盖以下几个方面： - 预算执行审计，即审计事务所对政府部门及其下辖机构的财政收入与资金分配过程实施监督，确保其执行的合法性和有效性。 - 决算审计，涉及审计事务所对下级政府财政年度收支结算的核实，着重验证其真实性和遵循法规的情况。 - 财政其他收支审计，关注预算外资金的收取和使用情况，保证其合规管理。 另一方面，针对企事业单位，财务审计重点关注其资产、负债和收益的准确记录及其合法性，因为这些信息通常通过会计报表集中体现，因此财务审计往往聚焦于会计报表的审查，以揭示可能存在的问题或异常情况。

财政财务审计作为传统审计形式，自审计概念诞生以来长期占据核心位置。其本质特征在于依据国家法律及财经方针政策和管理规定进行，故亦可称之为依法审计。我国审计机构在常规的财政财务审计工作中，如遇被审计对象及其相关人员涉嫌严重触犯财经法规、侵占公共资源或侵害国家权益的情况，通常会启动专项调查，深入挖掘违法违纪事实，实施相应的惩戒措施。此类专门针对财经法纪违规行为的审计，实乃财政财务审计的深化和拓展，即财经法纪审计。

2.经济效益审计

经济效益审计的核心任务是对被审计单位的经济活动从效率、效果与效益三个方面进行全面审视，其目标在于提升资源（包括人力、物力和财力）的利用效率，优化盈利能力，确保经营目标的实现。在国际审计领域，这种审计在西方国家尤其具有代表性，通常被称作“3E”审计，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）审计。根据最高审计事务所国际组织（INTOSAI）的定义，政府审计机构执行的经济效益审计被称为‘绩效审计’，而商业企业财务审计机构涉及的经济效益评估则概括为‘经营绩效审计’，彰显了对组织整体效能的深度关注。

(三)按审计实施时间分类

审计活动根据其实施时间与被审计单位经济业务发生的时间先后关系，可以细分为预先审计、事中监督和事后审查三个阶段。

1.事前审计

事前审计，即审计机构的专业人员在被审计单位的财经活动及其它经济行为启动之前实施的评估。它涵盖了对规划、预算、预估和决策的实质性审核，例如国家审计机构对财政预算编制的合理性和重大项目投资的可行性进行的严谨审查；会计师事务所在企业盈利预期报告上的审阅，以及财务审计组织对本企业运营决策与计划的科学性和经济效益，以及经济合同完整性的评估等环节。

事前审计的实施旨在促进被审计单位的科学决策与高效管理，确保未来的经济活动效益，防止决策失误导致的重大经济损失。财务审计机构因其强调建设性和预防性的审计本质，常被视为事前审计的理想执行者。作为单位领导决策与管控的策略伙伴，财务审计人员能提供咨询、协助和建议。此外，财务审计的结论仅限于内部应用，无需对执行后的计划或预算负责，这消除了审计人员在进行事前审计时的顾虑。其对单位内部活动的深入理解，丰富的资料储备以及便捷的专业技术团队协作，使得他们具备对各类决策、规划方案进行详尽事前评估的能力，从而给出评价意见并提出改进建议。

2.事中审计

事中审计定义为在经济业务执行过程中实施的监督活动，如费用预算及经济合同履行情况的核查。其目标在于实时发现并通报问题，尽早纠正偏差，确保经济行为能按照既定目标依法、合规且高效地展开。

3.事后审计

事后审计，即在经济业务完成后实施的审计程序，占据审计工作的主体。其核心目标包括监控经济行为的合法性与合规性，验证企业会计报表的如实公正，以及评估经济活动的效率与效果。

按实施的周期性分类，审计还可分为定期审计和不定期审计。定期审计是按照预定的间隔周期进行的审计，如注册会计师对股票上市公司年度会计报表进行的每年一次审计、国家审计事务所每隔几年对行政事业单位进行的财务收支审计等。而不定期审计是出于需要而临时安排进行的审计，如国家审计事务所对被审单位存在的严重违反财经法规行为突击进行的财经法纪专案审计；会计师事务所接受企业委托对拟收购公司的会计报表进行的审计；财务审计机构接受总经理指派对某分支机构经理人员存在的舞弊行为进行审查等。

(四)按审计技术模式分类

审计技术的分类包括账项基础审计、系统基础审计与风险基础审计，它们各自代表了审计实践的发展阶段。即便在审计技术高度发达的国家，这些方法通常并行使用。在对会计报表的核查过程中，无论采用哪种审计模式，都会普遍运用共同的手段来验证报表项目金额的真实性与公允性。

1.账项基础审计

作为审计技术演进的初始阶段，账项基础审计通过审查会计账簿与凭证的详细内容，验证会计报表间的关系，对可能存在的会计欺诈或技术性操纵进行逐项核查。在财务报表，特别是针对舞弊专项审计中，运用此方法有助于确保审计结论的可靠性。

2.系统基础审计

作为审计技术演进的第二个阶段，系统基础审计假定健全的内部控制系统能提升会计信息的可靠性。其核心步骤包括对内部控制体系的初步评估。如果评估结果显示被审计单位的内部控制系统有效且值得信赖，实质性审计样本将采取择优抽样策略，仅对关键项目进行深入审查；反之，实质性审计范围将相应扩展。这种做法旨在提升审计效率，确保抽样审计的精准度和质量.

3.风险基础审计

作为审计领域的前沿方法，风险基础审计强调通过系统性的评估。审计师在实施该技术时，首先对受审机构的审计目标背景（包括其业务环境、财务状况等）进行全面风险剖析。借助审计风险模型，他们精心策划审计流程，并积极采用分析性审查手段，致力于将审计风险控制在可接受的范围内，确保审计工作的高效性和准确性。

审计活动可根据执行场所细分为报送审计与就地审计。报送审计涉及审计机构对被审单位按照法定程序提交的年度计划、预算、会计报表及相关账证资料进行审查，常见于国家审计事务所对小型事业单位的财务审计；而就地审计则是指审计机构派遣审计团队亲临被审单位进行实地考察，以全面了解并评估单位状况，确保审计结论的准确性。

(五)按照执行地点分类

按执行的地点可以分为报送审计和就地审计

1.报送审计

报送审计，亦即送达式审计，特指被审计单位根据审计机构的指示，将所需审核的所有资料送至审计机构所在地点进行的现场审计。这种方式在政府部门的审计工作中占据重要地位。其优势在于节省时间与资源，然而，它的一大局限在于可能难以揭示被审计单位的真实情况，不利于采用观察或实物盘点等手段进行深入取证，从而一定程度上影响了审计的全面性与准确性。

2.就地审计

现场审计，即通常所说的就地审计，是指审计机构派遣审计团队和专业人员前往被审计单位实地执行的审计活动。这种审计形式涵盖了国家审计事务所、民间审计机构及财务审计部门的主要工作范畴。

在企业所得税评估中，产品生产成本的精确核算至关重要，鉴于其涉及广泛的内外部交易及技术复杂性，往往会构成审计工作的挑战，尤其令审计专业人士感到棘手。因此，审计程序的初始阶段需对企业的生产成本控制内部管理系统进行全面考察，具体包括：      - 评估企业是否配置了专门的成本会计负责核算工作；     - 检查内部凭证体系是否完备，凭证的类型、内容和编号是否符合会计标准；     - 审核簿记和报表的制作是否及时且详尽无遗漏；     - 确认是否存在严谨的凭证、账册与报表之间的核对机制；     - 验证资产盘点制度的执行是否按照既定周期进行；     - 详细了解企业的成本计算流程。  通过这些详尽的前期调查，我们旨在评估企业成本核算的可靠性，随后依据可信度的评估，灵活配置审计团队，实施相应的审计行动。

三、审计目标及其重要性

(一)财务审计的目的

财务审计旨在确保行政事业单位的财政财务收支的真实合法，同时致力于提升财政性资金的利用效率。这一目标包含双重内涵：

财政财务收支的真实性与合法性的确保与财政性资金效益的提升，构成了财务审计的双重维度。资金效益的最大化是审计的根本追求，而确保被审计单位的收支真实合法则是达成这一目标的关键途径。鉴于所有经济活动的终极目标在于优化资源利用，审计作为经济监管的核心环节，其目标本质上与之契合。唯有保障审计事项的真实性与合法性，方可确保资金的使用符合法定要求及规划，从而实现资金效益的最大化。因此，真实性与合法性的验证构成了审计的基础目标层次。

其次，真实性和合法性作为效益性的关键组成部分，其目标实质上是一个统一的整体。被审计单位唯有遵循法律法规，有效运用资金，方可确保其效益的实现。离开了真实性与合法性的基础，资金效益的讨论便无从谈起。在审计实践中，财务审计的目标是对财政性资金的使用效益进行评估，而对被审计事项的真实性与合法性的核查则是实现这一目标的前提和手段。审计过程中，首先需对财政财务收支的合规性和合法性进行严谨审查，然后在此基础上评价资金使用的经济效益，两者相辅相成，缺一不可。

(二)财务审计的意义

随着我国经济的持续发展及深化改革，步入了社会主义市场经济的新阶段，审计的重要性愈发凸显。作为社会管理体系的重要支柱，行政事业单位在国民经济运行中的职能日臻关键，其管理调控与服务效能日益显著。

为了确保其职责的合规执行，监督环节至关重要。作为国家审计体系中的核心组成部分，财务审计在维护法制威严、推动廉政建设、支持改革开放和宏观经济调控上展现出了不可或缺的作用。财务审计的核心价值体现在以下几个方面：

1.保障国有资产的玄全和完整。

审计旨在揭示行政事业单位的财政财务收支状况，包括其规模、资金来源与运用路径，借此手段，能够有效地查出并揭露在收支活动中的违规违法行为，从而有效防止国有资产的流失。

2.促进廉政建设。

当前，干部队伍中的贪腐现象已成为亟待我国经济与政治领域深彻解决的议题。审计手段的有效运用能揭示和查处滥用职权、贪污腐败等违规行为，从而强化财经法规执行，推动党风廉政建设的深化实施。

3.提高财政性资金的使用效益。

审计活动旨在揭示和指出资金运用中的不合规或浪费现象，进而提出财税审计策略，促使审计对象强化内部管理，提升财政资金的利用效率。

4.为国家宏观调控服务。

这一作用主要体现在两个方面：

第一，保证国家宏观调控政策的落实。

行政事业单位作为上层建筑的核心组成部分，其行政机关肩负着国民经济行政管理的关键职责，而事业单位则因其业务活动对科技进步与文化教育等领域的推动，对国民经济均衡发展起着至关重要的作用。顺应社会主义市场经济的发展趋势，行政事业单位在履行其对国民经济的战略指导时，愈发倚重经济手段，即依托国家掌控的经济资源，通过市场机制的驱动来调控和管理整体经济运行。因此，行政事业单位必须严格遵循法律、法规以及国家发展规划的导向来进行经营活动。审计的作用不可或缺，它能有效揭示行政事业单位在执行国家法律规章、政策导向时可能存在的问题，从而确保宏观调控政策的有效实施，保障国民经济的持续、稳定和健康发展。

第二，为国家制定宏观政策提供依据。

审计活动旨在揭示行政事业单位的财政财务收支的真实状况，借此洞察可能普遍存在的宏观经济管理问题，为国家决策部门制定相关政策提供坚实的数据支持。

工商税务事务主要包括在工商行政管理局、财政部以及国家税务局（包括国税和地税）及个人所得税相关部门进行的公司相关操作。目前，众多企业倾向于与专业的工商财税服务公司建立合作关系。

第二节 详细的需求理解与规划

财务审计：审计工作的基石 面对财政体制改革的新阶段，我们应积极开拓思路，革新理念。财务审计的核心目标是推动与完善公共财政体系，强化预算管理，提升预算执行效率，并确保财政资金使用的效益。其关键职责在于强化对财政收支的审阅监管，打击违规行为，规范财政操作，推动增收节支，防范财政风险，从而为政府宏观经济决策提供有力支持。针对当前财务审计的实际状况，我们特此就深化财务审计在财政体制改革背景下的探讨提出几点见解。

一、年度财政绩效与深化财经政策概述

(一)财政取得的主要成绩

1.财政收入不断跃上新台阶

在'十三五'期间，面对日益严峻的内外部挑战，财政系统积极响应中央与国务院的战略部署，采取积极财政调控举措，确保了财政经济稳健运行。据官方数据，2016年至2019年间，全国财政收入稳步提升，具体表现为：2016年突破15万亿元，2017年增至17万亿元，2018年达到18万亿元，2019年更是突破20万亿元，相当于2015年的1.3倍，年均增长率保持在5.7%的高水平，显示出国家财政实力的显著增强。尤为值得关注的是，税收收入在这四年间连续突破13万亿、14万亿、15万亿大关，年均增长率达6%，且税收占比相较于'十二五'末期提升了整整一个百分点。

在'十三五'规划期内，我国实施了一系列持续而规模宏大的减税降费举措：增值税改革全面铺开，着重降低制造业、交通运输业、建筑业以及农产品等商品的税率，并配合个人所得税变革，旨在显著削减企业和个人的税费支出。这些政策的推行导致财政收入增长放缓，从2017年的7.4%逐步降至2019年的3.8%。伴随而来的是企业成本的显著减轻，企业相关收费不断降低，行政事业性收费收入连续四年呈现负增长趋势，而地方教育费附加等专项收入的增速也由2016年的16.1%下滑至2019年的-4.8%。

随着第三产业对国内生产总值增长的贡献度稳步提升，其对社会经济发展的驱动效应愈发显著。这一趋势在税收数据中得到了直观反映：至2019年，第三产业税收份额已从‘十二五’期末的54.8%提升至56.9%，实现了2.1个百分点的增长；相反，第二产业税收占比则相应下滑，从45.1%降至43%，显示出产业结构的调整态势。特别是在高技术制造业、现代服务业以及信息技术等领域，税收增长尤为迅速。

在'十三五'规划期内，财政管理部门严格遵循更为积极进取的财政政策导向，致力于激活资金资源，强化资金整合与调度，确保预算分配与资金拨付的高效进行，同时加速债券发行与运用，促使全国财政支出实现了显著的增长。具体表现为：2016年至2019年，财政支出屡创新高，分别为18万亿、20万亿、22万亿以及23万亿，2019年的支出规模较2015年增长了140%，年度增长率稳定维持在8%。面对财政收支压力，各层级财政部门果断削减非核心开支，优化支出结构，特别增强了对脱贫攻坚、环境保护以及基层‘三保’等关键领域的支持力度。

2.相机抉择稳健财政政策

政府在特定情境下采取相机抉择的财政政策调控，依据经济动态实时调整支出与税收，旨在迅速平抑经济波动，确保经济稳健增长。

1. 在通货膨胀期间采取紧缩措施；2. 当经济处于滞胀阶段时，实施扩张策略；3. 在整体经济稳定时，推行中性财政政策。

自1993年起，我国陆续实施了三次重大宏观经济调控，显著地凸显了财政政策在调控中的影响力。

1993年至1997年，面对经济过热与通货膨胀压力，采取了审慎的紧缩性财政调控措施；1998年至2004年，鉴于亚洲金融危机后续影响下国内经济的有效需求疲软与通货紧缩显现，实施了积极的财政刺激政策；自2005年起，伴随供需总体均衡与深层次结构性矛盾以及体制制约的凸显，实施了稳健的财政管理策略。

采取的主要措施是：控制赤字：2005年安排3000亿元，比上年减少192亿元，赤字率由2.5%降至2%，长期建设国债发行由1100亿元降到800亿元。

(1)调整结构：

优化财政支出配置与国债项目资金分配策略，实施差异化管理，着重保障关键领域，适度控制非重点投入，同时有针对性地推动和支持发展项目。

(2)推进改革：

一是将生产型增值税调整为消费型增值税；二是加快推进内外资企业所得税两法合并工作，外资企业税负比内资企业低10个百分点左右；三是继续深化农村税费改革；四是进一步完善出口退税机制；五是继续完善收入分配、社会保障、教育和公共卫生四项制度；六是支持国有企业和金融体制等改革。

(3)增收节支：

致力于提升税收管理效能，推动财政收入增长；同时，严抓财政资金运用的规范化、安全性和效益性，致力于实现财政支出的优化与节约。

近年来，伴随我国社会主义市场经济体制的日益成熟，财政管理机制正经历从传统向公共财政模式的实质性转型。其间，部门预算、政府采购制度已全面实施，国库集中支付和综合财政预算体系渐次构建，财政改革的深度持续拓展。以下是两个关键领域的改革概述。

1.部门预算制度改革

首先，实施预算体系改革，采用部门单一预算模式，财政预算资源按业务划分，例如农业领域由财政部农业司负责。以往各部门预算分配的透明度不足，现今则清晰明确，资金流向一目了然。

二是改革预算编制方法，采取收入支出分类编制。如基本支出：工资、奖金、津补贴按实有人数核定，日常公用经费12个项目按文件规定核（公用经费按部门编制核定），大型租赁费、会议费、培训费等放到项目经费里面，如业务费。下一步还要实行实物费用定额预算，现在已经制订了一些单项标准，如物管费、电梯维护费、车辆等。编制原则：综合预算原则，项目类型就是基本建设项目、行政事业费项目、其他项目。

第三项措施涉及深化收支两条线管理改革，具体表现为已有40个中央部门的预算外资金已全面实施纳入财政专户的规范化操作。

四步推进预算编制程序，采用'双向反馈，两轮审议'的四个阶段流程。

五是逐步推行了预算绩效考评试点。

六、致力于强化基础工作，包括对基础数据的详尽核查、全面开展行政事业单位资产清点以及有效利用电算化技术。

2.政府收支分类改革政府收支分类，就是对政府收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。财政部从1999年开始准备，历时6年，2005年1月至8月选择交通部、科技部等6个中央部门以及天津、河北等5个省市进行改革试点，经国务院批准，2007年1月1日开始执行。

(1)改革的必要性

首先，现有的科目体系未能有效揭示政府职能的实质性活动。原有的预算支出类别与细分项目主要依据经费属性划分，如将行政费用、事业费用等独立区分，这使得政府实际开展的各重点领域工作，如农业、教育和科技支出，在科目分类上难以形成明确的整体印象。由于科目设计的局限性，导致预算信息对于外行而言难以理解，而专业人员也难以精准阐述，造成预算透明度和解释的困难。其次，缺乏一个完整且统一的支出管理体系，限制了预算编制的精细度，科目的设定相对粗略。再者，现行分类范围狭窄，未能囊括预算外收支以及社会保障基金收支等重要组成部分。最后，我国的统计标准与国际标准存在显著差异，妨碍了与国际间的宏观对比。鉴于此，国际货币基金组织曾多次倡导我国实施政府收支分类改革。

(2)改革的主要内容

政府收支改革的主要构成包括三个方面：收入分类、支出功能类别以及支出经济类别。

财政收入结构详解：本部分详实地揭示了政府收益的多元性和属性，划分为六个层次，即一级类别包含六大类、49个细分款项、354个项目，目级则超过700项。其特征表现为：首先，扩展了收入范畴，纳入了预算外收入及社保基金在内的新增收入源；其次，将非税收入作为替代，替代了原有的世界银行相关收入；最后，强化了数据分析的功能性解读。

政府支出的功能性划分：旨在详尽呈现各职能活动的财政支持。采用三级架构，共设有17个类别（类）、172个款项（款）、以及1,152个具体项目（项）。这一分类体系根据政府的核心职责进行划分，涵盖了诸如一般公共服务、外交、国防、公共安全及教育等领域，清晰记录每个职能对应的经费支出。其特性表现为：一，分类项目的完整性确保无遗漏；二，分类标准严谨且一致，例如教育经费直接对应教育类别，直观易懂；三，科目设置精细，利于精细化管理；四，有利于国际间的财务信息交流；五，充分契合国家特定的发展需求，如科技类别的设定兼顾国情特色。

经济分类支出明细：此部分详实地揭示了政府支出的经济属性和具体运用，采用类别与款级双重划分，共设有12大类，具体分为98个小项，例如工资福利支出。其特性包括：一，独立完整的分类体系；二，极其详尽，充分契合了细化部门预算的需求；三，科目涵盖广泛，体现细致入微的管理视角。

3.深化财政改革的方向

(1)要明确财政职能定位

财政的核心功能解析：传统上，财政的作用被概括为"生计军备廉洁"，即支撑官僚体系、维护国家安全以及确保行政机构廉洁高效。在现代经济框架下，财政的基本职责可以概括为三点：首先，配置公共资源以支持社会基础设施；其次，通过再分配机制分发社会财富；最后，参与宏观经济管理，主要借助财政政策和税收工具进行调控。简而言之，财政职能在于提供公共服务，以弥补市场机制的局限性。

(2)要有进有退

具体来讲就是要做到：两个取消、两个退出、两个加强、三个确保。“两个取消”就是要坚决取消各种制度外的收支，不纳入预算的各种收支，坚决取消地区、乡镇两级财政；“两个退出”就是坚决从竞争性领域退出，如财政拿钱修机场、部门用预算资金投资办企业。要逐步从经营性的事业单位退出，如文艺团体、开发性的事业单位；“两个加强”就是要加强农业投入，农业是弱势产业，美国和西欧对农业的补贴是最多的。要加强对高新技术、科技领域的投入，比如东风大卡车就是当时国家支持的科技创新开发项目，现在质量、性能是世界第一，主要是出口；“三个确保”就是要确保政权运转资金的保障，确保最低收入人群的最低生活标准的保障，确保社会公益事业的需要。

(3)要完善制度

首先要完善转移支付制度。一是要明确目标，到底解决什么问题：二是要调整结构，加大一般性转移支付，减少专项补助；三是加大横向转移支付，进行经济补偿。其次是要统一国家税收。甲地与乙地、国企与民营企业征收税赋标准要一样。

要统一国家预算。

国际惯例明确规定，所有财政收支均应纳入预算管理，这是全球大多数国家通行的做法。

确保预算标准、预算定额以及预算口径的一致性。

第三，推进预算与执行的职能分离，设立专门的政府预算管理局。

二、财务预算与管理的关键挑战

(一)预算和预算执行有待于进一步规范

1.预算仍然不细化

科目划分体系不够精细，缺乏明确的架构，例如行政费用与事业费用等科目的设定，这是全国人大反馈最为突出的问题。这导致预算审查工作面临严峻挑战，审查过程中的细致评估变得极为艰难。

2.没有一个合理的预算标准和定额

标准和定额是一个要害问题，由于没有科学的标准，同样是公务员，同样是履行国家职能的机关单位，财政安排的资金差额却非常大。关键原因就是很多科目没有标准，实物指标没有定额，如用车、用房、物管、绿化、房屋维修等。还有很多标准不切实际，还有的根本没有标准，造成部门之间占有的公共资源不一样，预算很难审查。

3.不公开，透明度不高

当前，部分地区的预算编制存在不完整性，包含预算外资金、结余资金、转移支付及超预算安排等未列入预算范畴。此外，年度预算调整幅度频繁，其过程缺乏公开透明，导致财政资源分配权力的潜在转移。原本预算需经政府审定并由人大批准后由财政部门实施，然而预算的不透明与粗略性使得人大无法进行有效的监督。非预算资金的存在进一步削弱了人大和政府在预算管理中的法定权限。

4.预算刚性不够，调整随意性大

(二)转移支付有待于改革和规范

1.缺乏相应的法律法规规定

国家年度转移支付资金占据了财政总支出的大约半壁江山，然而，缺乏明确的法制保障，目前的执行依据仅为《预算法》中的简短条款——‘对地方的补助’，显然不足以支撑此类庞大资金的分配与管理。

2.现有的结构和比例不合理

2005年度，全国转移支付总额达到14413万亿元人民币，其中税收返还额为3758亿元，占总份额的36%。原体制补贴补充了358亿元，占比同样为3%。中央对地方的财力支持为3812亿元，其中一般性转移支付1122亿元，占比33%；专项拨款则占到了31%的比例。值得注意的是，税收返还的分配受基数影响显著：富裕地区的返还因基数较大而相对较多，贫困地区的返还因基数较小而相对较少，这导致地区间经济差距有所扩大。专项拨款所占比重过高是另一个值得审视的问题。

3.项目资金安排随意性大

在专项拨款管理方面，项目的设置呈现出冗杂现象，总计有260多项大类和400余个小类，从项目的申报立项到资金分配均缺乏标准化流程，其随意性较高，审批权主要集中在上级机构。这种情况下，地方倾向于积极争取，特别是针对专门款项的分配。

财政资金效益的若干问题与改进措施表现为：  1. 行政开支过大：2005年，我国行政费用占一般预算的比例高达12.9%，其中文教卫生和农业等领域部分支出亦被用于非直接服务对象，主要源于人员冗余与资源过度消耗。  2. 资金利用效率低下：中央一级预算机构经清理发现，有超过600亿的资金处于闲置状态。资金分布广泛导致规模效益受限，例如专项转移支付项目众多，平均每项平均规模仅为1000万左右，难以实施大规模项目。  3. 投资效益流失：预期收益未能实现的国家投资项目占比不小，存在质量缺陷和功能无法充分发挥的情况，接近四分之一。  4. 专项资金管理漏洞：挤占和挪用专项资金的现象依然严峻，这直接影响了专项资金的初衷与目标实现。

当前财政资金的使用效益评价体系尚未构建出完善的科学标准，监督机制亦显薄弱。

现行法律法规体系尚待完善，未能实现全面依法行政

首先，法律法规体系存在缺陷。部分核心税种的法定依据尚不完善，税收种类、征收标准的设定须经国家权力机关立法程序确认。此外，尽管预算法确立了基本框架，但政府财政收入的范围广泛，包括税收、资本收益、专项收入和其他合法收入，目前实践中，除税收和特定基金外，其他收入的透明度不足。据统计，政府性融资、预算外收入、基金以及税收各自占据了财政总收入的四分之一，然而，实际纳入预算管理的部分在一些地区仅占三分之一，仍有三分之二的非预算收入未得到有效规范。尤其对于基金和政府债务的预算纳入，现行法律缺乏明确要求。

二、执法执行中的偏差与不严格执行：现行税收政策要求依据税法全面征收，杜绝超额征税，目标是实现应收尽收。然而，现实中税收征管采取计划导向，税收计划纳入预算编制，各地按计划实施征税。这种情况导致要么是未达计划便不征税，即使已达标，也可能过度征缴。据统计，沿海地区能达到70%的征缴率已属良好，而西部地区往往年底仍在努力完成年度计划，甚至出现企业因负担过重而通过贷款来缴税的情况。审计署的一项调查显示，被调查的788家企业中，有一半的企业超额完成了征税任务，而三分之一的企业则被迫缴纳了超过应缴的税款。

三、深化财务审计的思考

近年来，财务审计工作硕果累累，积累了宝贵的初步经验。以下是我们值得反思的几个关键见解点：

财务审计作为核心议题，其重要性根植于我国的法制基础，与宪法和审计法的精神相契合。宪法与审计法均强调将财政财务收支审计置于首要位置，这一原则在国际层面同样通行。无论全球哪个国家，尽管国家审计的职责各异，但对政府财政的审计监督始终是审计工作的基石。若非实施财政审计监督，审计机构的存在理由便会大打折扣。自1983年中国审计事务所成立以来，财务审计任务从未间断执行。

1994年《审计法》的颁布标志着中国财务审计步入了一个崭新的阶段，其中实施的‘同级审’机制使得审计事务所在监督本级政府财政方面发挥了至关重要的作用，这一变革具有里程碑意义。

三、核心策略调整：支出审计占据主导地位 此变革起源于2001年前后，标志着财务审计模式的重大转折。以往，审计着重于收入审核，遵循‘上级审计下级’的模式。现今，审计逐渐倾向于收支全面评估，特别是以支出为核心，实施‘同级审计’。这一变化反映了审计导向的深刻调整，即国家审计机构将重心转移至关注纳税人资金的使用效率，如何确保纳税人的税款得到合理且有效的利用，这顺应了社会普遍关注的问题。

四、深入挖掘财政资金效益审计的潜力。在确保财政资金的真实性与合法性的同时，更要关注其实际运用的效果和效益，将真实性审计与效益评估相结合，从而提升财务审计的深度与效能。

第五，响应最新的人大常委会要求及新修订审计法的精神，财务审计工作应聚焦整体性、宏观性、效益性和建设性。这一转型适应了新时代背景与我国财政体制革新、审计法律法规演进的需求，同时也是顺应人大和社会在不同阶段的期望所作出的必要调整。这种变革标志着财务审计的深化发展进程，映射出审计工作在层次与效能上的不断提升。尤为重要的是，全面回顾并深入总结过去二十年财务审计的基础经验和理念变迁，特别是关于指导思想的发展历程，显得尤为关键。

关于财务审计取得的主要成效成果：

首先，它推动了财政预算管理的规范化，这一举措得到了财政部门与社会各界的一致认同。

具体表现为，审计事务所的积极参与推动了财政体制的深入改革进程，包括细化各部门预算、优化转移支付机制以及实施政府采购制度。例如，对于部门预算的精细化要求，审计署连续多年提出建议，有时甚至需要持续推动，以期实现变革，因为这是一项长期且复杂的任务。同样，转移支付制度的改革自1998年前后即开始探讨，其改革的挑战性相较于部门预算的细分更为显著。

我们着重强化了部门预算执行的审计工作，从而提升了部门预算管理的执行效率与水平。

四，我们强化了专项资金的审计与审计调查工作，这有助于专项资金效益的实现，包括扶贫资金、移民安置资金、社会保障资金以及教育基金等。这些资金的运用直接关联着民众的基本生活权益。

第五，我们实施了效益审计，显著提升了财政资金的使用效率，特别是在针对基本建设项目的大规模审计中，实现了显著的财政成本节省。

(二)财务审计面临的新挑战

1.人大的要求越来越高

回顾八年前，我们在全国人大常委会会议上提交的报告详尽且深获好评。近年来，常委会的关注点聚焦于为何屡禁不止的问题，以及如何通过体制层面的改革予以解决。他们期望全面了解预算执行的整体评估，特别是对财政超收资金运用的敏感议题提出质询。这样的要求并非过度，因为在国际惯例中，审计通常涵盖决算审查。新修订的审计法第四条明确规定，审计报告应重点围绕预算执行审计情况，并回应常委会关注的焦点问题，这无疑构成一项重大挑战，同时也是全新的研究课题。这体现了人大常委会对预算执行监督的深化和目标提升。考虑到中国传统的‘上行下效’机制，地方各级人大也可能提出类似问题，因此，作为地方审计机构，我们有责任提前做好充分准备以应对可能的审议需求。

面对日益增长的社会期待，我们亦面临着严峻的考验。

1. 关注财政支出结构调整：社会对此反响强烈，特别是对农村与‘三农’领域的倾斜。审计工作的重心将逐渐转向这一领域，我们将围绕社会主义新农村建设，深入调研并提炼有效经验。社会普遍关注的还有财政赤字结构、医疗、教育及社会保障等议题。  2. 财政管理体制改革面临挑战：部门权力过于集中，微观管理过度导致地方承受不必要的压力，需向上争取资金，部分预算外资金未纳入正规渠道，流入农业、林业、教育、卫生、城市建设等领域。这要求审计机构在审计过程中保持公正，解决部门与地方权力义务失衡的问题，优先考虑基层利益。

当前，体制、队伍建设以及外部条件中依然面临着诸多挑战与问题有待解决。

审计体系在一定程度上存在制约，其队伍的专业素质尚未完全契合政府及人大的高标准审计期待，执行任务时与现实需求尚有差距。虽然在某些地区面临的外部条件相对改善，但在其他地区仍面临着严峻的挑战和困难.

(三)深化财务审计的基本思路

1.加强学习，强调“四性”

务必着重研习宏观经济和全面形势；系统性地深化财政理论学习，实施有效的培训与实践，逐步累积经验，从而提升财务审计的专业能力。

今后财务审计要强调和突出“四性”：

首先强调的是整体视角，要求全面审视预算执行情况，对同等级别的整体表现作出基础评估。主要的成就应当明确指出，同时关注存在的关键问题。若未能采取这种全局性的评价方法，将无法满足人大的期望。

第二，强调宏观视角，关注全局性议题，包括国家宏观政策、财政风险、支出结构以及县乡债务等关键领域。通过整体性的研究，挑选具有代表性的课题进行审计调查，例如近期对经济开发区的税收政策效益进行了深入剖析。此外，我们还对转移支付项目的规模进行了审计调研，其目标并非单纯发现问题，而是全面了解整体状况。

第三，经济效益应当是审计的核心关注点，特别是财政资金的利用效率，我们应着重审视其经济效益的实现情况。

四、建设性角色：财务审计应发挥咨询作用，为政府决策提供有价值的意见与策略。我们的建议并非即刻生效，有时需长时间累积影响，方能获得领导关注。重要的是持之以恒，只要判断正确，就应勇于表达并坚定坚持这一立场。

2.要把各类审计有效地结合起来

财务审计是一项集成的体系，强调协同而非各自为政，应有效整合各类、各项审计工作。

首要任务是明确资金的起始点。这个源头位于何处？关键在于财政部门与国家发展改革委。财政资金的支出经由财政部门掌管，而基础建设项目投资则由发改委负责，这两个核心部门掌控着财政资金的整体分配格局。唯有理解并掌握这些源头，才能具备整体视角。在审计策略中，财政部和发改委的行为应被赋予特别关注，各地同样需强化对财政部门和发改委在预算组织与管理上的审计力度。

第二，要强化主渠道管理。财政资金的主要流通路径依赖于各部门，尤其是那些握有资金分配权限的部门。其中，部分部门持有的资金规模庞大，有的达到数十亿，甚至数百亿。审计机构需坚守职责，强化监督，全面掌控，着重关注关键环节。若未能做到，未来可能引发重大问题，将被视为失职。

第三，着重监控转移支付资金的管理和运用。为解决基层问题，应实施专项审计或审计调查，下一步的焦点应转向社会主义新农村建设，强化对农业相关资金的审计，包括农村水利设施、河道工程、道路建设以及垃圾处理等领域，国家的投入不可或缺。建设新农村是一项重大的使命，我们审计工作需关注如何有效利用国家投入的专项资金，尤其是地方审计机构，对专项资金的使用效果进行审视。  审计涉农资金必须坚持实事求是原则，不应拘泥于法规和部门规章。例如，公路建设资金，关键在于其用途是否用于公路建设，无论是县级、乡级还是村级道路，县一级应有整体规划。‘三农’领域的专项补贴项目繁多且复杂，过于严格遵循部门规定可能导致问题，因为某些规则可能与基层实际情况不符。审计应追问的是：为何这么做？结果如何？是否有利于发展？是否存在浪费？在基层执行审计时，更应实事求是，依据实际状况进行。  未来，县一级审计事务所应更多地聚焦‘三农’领域的工作。

四、注重经济效益 1. 首先，应聚焦基础设施建设项目； 2. 其次，密切关注民生福祉，例如今年实施的住房公积金审计调查，这一举措直接关联到广大员工的切身利益，未来此类关乎民众权益的审计工作需进一步强化。 3. 再者，特别关注专项资金的效益，强化对财政资金使用的效益审计。

3.关于财务审计走什么路

首先，要坚持走中国特色的自主发展道路，立足于自身的实际情况，借鉴并吸收他人的先进经验，坚持自我创新。各个地区需根据自身的特性，确定适宜的发展重点。