2024年新版财务审计服务投标方案

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第一章 项目背景和需求分析

第一节 项目背景

一、深入解析审计概念与实践

审计是一项独立的经济监督活动，由国家授权或接受委托的专业机构和人员执行。他们依据国家法律法规、审计准则及会计理论，运用专业手段，对被审计单位的财政、财务收支、运营管理以及相关资料的真实性、准确性、合规性、合法性与效益性进行全面审查和监督。此过程旨在评估经济责任，确认经济业务的有效性，进而维护财经秩序，促进经营管理提升，提高经济效益。

作为一项悠久的监督工具，审计的实践虽源远流长，然而其定义在学术界存在着多元解读。然而，最具共识且广为引用的定义出自美国会计学会1972年的《基本审计概念公告》，其中阐述道：审计乃是一项系统性的活动，旨在通过客观收集和评估证据，验证经济事项的认定与预设标准的一致性，并将这一结果传达给相关的利益相关者。

作为一项悠久的监督机制，审计的实践历来备受关注，尽管对其阐释各有千秋。然而，一个被普遍认可并广为引用的定义出自美国会计学会1972年的《基本审计概念公告》，其中阐述审计为：通过系统地收集和评估与经济活动及现象认定相关的证据，以验证其与预设标准的一致性，并将审计结果传达给相关利益方，这一过程构成了审计的本质。

(一)经济活动和经济现象的认定

审计的焦点在于经济活动与经济现象，即审计的核心内容。对于经济活动和经济现象的确认，实质上反映了被审计单位对其自身经济行为的合法性、合规性和效益，以及会计信息等经济现象的真实性与公正性判断。关于这一议题，第四章将详尽剖析。

(二)收集和评估证据

审计证据，作为衡量被审查单位经济活动合规性、有效性以及经济事项真实性的关键依据，对于审计人员至关重要。其全面且确凿的获取是审计工作得以展开的核心环节。实际上，审计可视为一项系统性的活动，旨在有策略、有序地搜集、评估、整合并运用审计证据来达成其目标。

(三)客观性

审计人员的职业道德规范强调了客观性，即公正无私，实事求是。唯有通过这一原则，审计人员方能系统地搜集和评价证据，形成审计判断，如实报告审计发现，以此确保审计目标的实现，并赢得相关利益方对其审计意见的信任。

(四)所制定的标准

审计的基准乃源自各类标准，它们用于评估被审计单位的经济活动是否符合法规、经济效率如何，以及经济事项的真实性与公正性。这些标准包括国家发布的法律、规章制度，如我国的法律法规；专业团体制定的会计准则，例如美国财务会计准则委员会（FASB）发布的《财务会计准则公告》；以及企业内部制定的各类消耗定额、计划和预算等指导性文件。

(五)传递结果

审计结果的传达，对于那些仰赖并运用审计意见的相关方，是通过制作审计报告这一环节来实现的。作为审计流程的终结步骤，审计报告的形态各异，既有诸如年度财务报表审计报告的标准化范本，也有针对员工舞弊等特定事项的非标准化专项审计报告。在某些情形下，审计师可能会选择采用口头而非正式的汇报方式来通报审计结果。

(六)系统过程

审计工作需严格遵循国际通行标准，例如美国注册会计师协会(AICPA)发布的审计准则，包括但不限于十大公认审计准则与相关公告，简称'GAAP'。审计过程需按照既定程序执行，旨在确保审计质量并提升工作效率。

二、详细探讨各类审计方法

通过多元视角剖析审计，能够促使我们进行有层次的分类。对审计进行科学分类的作用在于深化对其本质的理解，并以此为基础有效规划和实施各类审计项目，充分挖掘审计的正向影响力。

(一)按审计执行主体分类

根据审计实施者的属性划分，审计主要分为政府审计、独立审计及财务审计三种类别。

1.政府审计

政府审计，即法定的国家审计，其在我国执行主体为国务院设立的审计署及其分支机构与地方各级审计厅(局)，涵盖全国范围。这些审计机构依据法律独立行使审计监督权，对国务院部门、地方政府、财政金融机构、国有企业及持有国有资产的各类单位的财政与财务收支状况，以及经济效益进行审核监督。审计监督作为法定职责，各国均赋予其强制执行的法律地位。

2.独立审计

审计业务的独立性体现在注册会计师按照法定程序，以有偿服务的形式对被审计单位的会计报表及相关资料进行专业审视并发表独立见解，这一过程通常被称为民间审计。中国注册会计师协会（CICPA）在其制定的《独立审计基本准则》中对此进行了明确阐述。鉴于其伴随的高风险与重大责任，独立审计的理论构建、发展以及审计方法的创新无不围绕着确保这一核心任务的执行而展开。

3.财务审计

内部财务审计是一项由本单位内部设立的专业审计机构和团队针对本单位财务交易与经济运营进行的独立评估与反馈活动。审计成果需向单位最高管理层呈报。这项工作以其建设性与内在服务特性，旨在促进内部控制的完善，优化运营管理，并提升经济效益。在全球范围内，财务审计被视为企业总经理不可或缺的信息渠道、支持者和策略顾问。1999年，国际内部审计师协会(CIA)的理事会更新了财务审计的定义，明确指出：财务审计作为一项独立且客观的服务，兼具保证与咨询的双重角色。它以提升价值和优化运营为核心，通过系统化的程序来评估风险，强化风险管理，并优化组织的治理框架，以确保实现组织预设的目标。

(二)按财务审计分类

流程审核（业务效能审查）：对组织的运作机制与执行策略进行深入考察，旨在评价其效率与效益的表现。

审查合规性：对组织是否遵循上级机构制定的程序、准则或规定进行评估。

对企业或组织的财务报表进行合规性审查：依据公认会计原则，通常由专业独立审计师实施的财务报表审核过程。

对企业或机构的信息系统进行全面的审计，旨在评价其安全性、完整性、系统可靠性和一致性。

(三)按审计基本内容分类

我国通常依据审计的侧重点，将审计工作划分为财政财务审计与经济效益审计两个类别。

1.财政财务审计

财政财务审计是指对被审计单位财政财务收支的真实性和合法合规性进行审查，旨在纠正错误、防止舞弊。具体来说，财政审计又包括财政预算执行审计（即由审计事务所对本级和下级政府的组织财政收入、分配财政资金的活动进行审计监督)、财政决算审计（即由审计事务所对下级政府财政收支决算的真实性、合规性进行审计监督)和其他财政收支审计（即由审计事务所对预算外资金的收取和使用进行审计监督)。财务审计则是指对企事业单位的资产、负债和损益的真实性和合法合规性进行审查。由于被审查单位的财务状况、经营成果和现金流量是以会计报表为媒介集中反映的，因而财务审计时常又表现为会计报表审计。

财政财务审计作为审计历史中的基石，长久以来占据核心位置，可视为传统的审计范畴。因其严格遵循国家法律及财经方针、管理规则，故又被称为依法审计。我国审计机构在常规的财政财务审计中，一旦发现涉嫌严重违规、侵占国有资产或危害国家利益的行为，会启动专项深入调查，旨在揭露违法违纪行为并实施相应的惩处措施。这一专项审计通常被称为财经法纪审计，实则是财政财务审计深度剖析的体现。

2.经济效益审计

经济效益审计的核心任务是对被审计单位的经济活动进行深入评估，关注其效率、效果与效益三个方面。这项审计旨在推动提升资源（包括人力资源、物力资源和财力）的利用效率，强化盈利能力和实现预定的经营目标。在国际视野中，经济效益审计在西方国家通常被称为"3E"审计，即效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）与经济（Economy）的综合考量。而在政府审计领域，INTOSAI将其定义为"绩效审计"，而在企业财务审计机构中，这方面的实践可能被称为"经营审计"，强调商业运营的效能与效益分析。

(三)按审计实施时间分类

审计活动根据其实施时间与被审计单位经济业务发生的时间先后关系，可以细分为预先审计、事中监督和事后审查三个阶段。

1.事前审计

事前审计，即审计机构的专业人员在被审计单位的财经活动及其它经济行为启动之前实施的评估。它涵盖了对规划、预算、预估和决策的实质性审核，例如国家审计机构对财政预算编制的合理性和重大项目投资的可行性进行的严谨审查；会计师事务所在企业盈利预期报告上的审阅，以及财务审计组织对本企业运营决策与计划的科学性和经济效益，以及经济合同完整性的评估等环节。

事前审计的实施旨在促进被审计单位的科学决策与高效管理，确保经济活动的可行性，防止决策失误导致的重大经济损失。财务审计机构因其强调建设性和预防性特质，常被视为事前审计的理想执行者。作为单位管理层决策与管控的策略伙伴，他们能提供咨询、协助和建议。财务审计的结论仅限于内部参考，无需承担已审计计划或预算执行结果的责任，这消除了审计人员在进行事前审计时的顾虑。此外，财务审计组织对单位内部活动有深入理解，拥有丰富的资料资源，并便于调动专业人才，具备对各类决策草案和规划方案进行详尽的事前评估、评价并提出改进建议的能力。

2.事中审计

事中审计定义为在经济业务执行过程中实施的监督活动，如费用预算及经济合同履行情况的核查。其目标在于实时发现并通报问题，尽早纠正偏差，确保经济行为能按照既定目标依法、合规且高效地展开。

3.事后审计

事后审计，即在经济业务完成后实施的审计程序，占据审计工作的主体。其核心目标包括监控经济行为的合法性与合规性，验证企业会计报表的如实公正，以及评估经济活动的效率与效果。

按实施的周期性分类，审计还可分为定期审计和不定期审计。定期审计是按照预定的间隔周期进行的审计，如注册会计师对股票上市公司年度会计报表进行的每年一次审计、国家审计事务所每隔几年对行政事业单位进行的财务收支审计等。而不定期审计是出于需要而临时安排进行的审计，如国家审计事务所对被审单位存在的严重违反财经法规行为突击进行的财经法纪专案审计；会计师事务所接受企业委托对拟收购公司的会计报表进行的审计；财务审计机构接受总经理指派对某分支机构经理人员存在的舞弊行为进行审查等。

(四)按审计技术模式分类

审计技术的划分依据表现为账项基础审计、系统基础审计与风险基础审计三种类别。这些审计方法反映了审计实践的演进历程，即便在技术高度发达的国家，它们也常常并行使用。在对会计报表的核查中，无论采用哪种审计模式，核心目标始终是运用共同的手段验证报表项目金额的真实性和公允性。

1.账项基础审计

作为审计技术演进的初始阶段，账项基础审计通过审查会计账簿与凭证的详细内容，验证会计报表间的关系，对可能存在的会计欺诈或技术性操纵进行逐项核查。在财务报表，特别是针对舞弊专项审计中，运用此方法有助于确保审计结论的可靠性。

2.系统基础审计

作为审计技术演进的第二个阶段，系统基础审计假定健全的内部控制系统能提升会计信息的可靠性。其核心步骤包括对内部控制体系的初步评估。如果评估结果显示被审计单位的内部控制系统有效且值得信赖，实质性审计样本将采取择优抽样策略，仅对关键项目进行深入审查；反之，实质性审计范围将相应扩展。这种做法旨在提升审计效率，确保抽样审计的精准度和质量.

3.风险基础审计

作为审计领域的前沿方法，风险基础审计强调通过系统性的评估。审计师在实施该技术时，首先对受审机构的审计目标背景（包括其业务环境、财务状况等）进行全面风险剖析。借助审计风险模型，他们精心策划审计流程，并积极采用分析性审核手段，致力于将审计风险控制在可控范围之内。

审计活动可根据执行场所细分为报送审计与就地审计。报送审计涉及审计机构对被审单位按照法定程序提交的年度计划、预算、会计报表及相关账证资料进行审查，常见于国家审计事务所对小型事业单位的财务审计；而就地审计则是指审计机构派遣审计团队亲临被审单位进行实地考察，以全面了解并评估单位状况，确保审计结论的准确性。

(五)按照执行地点分类

按执行的地点可以分为报送审计和就地审计

1.报送审计

报送审计，亦即送达式审计，特指被审计单位根据审计机构的指示，将所需审核的所有资料送至审计机构所在地点进行的现场审计。这种方式在政府部门的审计工作中占据重要地位。其优势在于节省时间与资源，然而，它的一大局限在于可能难以揭示被审计单位的真实情况，不利于采用观察或实物盘点等手段进行深入取证，从而一定程度上影响了审计的全面性与准确性。

2.就地审计

现场审计，即通常所说的就地审计，是指审计机构派遣审计团队和专业人员前往被审计单位实地执行的审计活动。这种审计形式涵盖了国家审计事务所、民间审计机构及财务审计部门的主要工作范畴。

在企业所得税评估的核心环节，产品生产成本的核算起着决定企业应纳税所得额的关键作用。鉴于生产活动的复杂性，涵盖了内外部交易并涉及专业技能，这往往构成审计挑战，成为审计人员尤为关注的难题。因此，在审计程序启动之初，首要任务是对企业生产成本控制的内部治理结构进行深入考察。具体包括：确认企业是否设有专门的成本核算岗位，内部凭证管理是否完备，其种类、内容和编号是否遵循会计规范；记账和报表制作的时效性和完整性是否达标；凭证、账簿和报表之间的校验机制是否严谨；以及定期的资产盘点制度执行情况是否到位。此外，还需详尽掌握企业的成本核算流程。通过对这些关键环节的详尽调查，评估企业成本核算的可信度，随后依据可信度的高低，配置相应的审计团队进行细致审查。

三、审计目标及其重要性

(一)财务审计的目的

财务审计旨在确保行政事业单位的财政财务收支的真实合法，同时致力于提升财政性资金的利用效率。这一目标包含双重内涵：

财政财务收支的真实性与合法性的确保与财政性资金效益的提升，构成了财务审计的双重维度。资金效益的最大化是审计的根本追求，而确保被审计单位的收支真实合法则是达成这一目标的关键途径。鉴于所有经济活动的终极目标在于优化资源利用，审计作为经济监管的核心环节，其目标本质上与之契合。唯有保障审计事项的真实性与合法性，方可确保资金的使用符合法定要求及规划，从而实现资金效益的最大化。因此，真实性与合法性的验证构成了审计的基础目标层次。

其次，真实性和合法性作为效益性的关键组成部分，其目标实质上是一个统一的整体。被审计单位唯有遵循法律法规，有效运用资金，方可确保其效益的实现。离开了真实性与合法性的基础，资金效益的讨论便无从谈起。在审计实践中，财务审计的目标是对财政性资金的使用效益进行评估，而对被审计事项的真实性与合法性的核查则是实现这一目标的前提和手段。审计过程中，首先需对财政财务收支的合规性和合法性进行严谨审查，然后在此基础上评价资金使用的经济效益，两者相辅相成，缺一不可。

(二)财务审计的意义

随着我国经济的持续发展及深化改革，步入了社会主义市场经济的新阶段，审计的重要性愈发凸显。作为社会管理体系的重要支柱，行政事业单位在国民经济运行中的职能日臻关键，其管理调控与服务效能日益显著。

为了确保其职责的合规执行，监督环节至关重要。作为国家审计体系中的核心组成部分，财务审计在维护法制威严、推动廉政建设、支持改革开放和宏观经济调控上展现出了不可或缺的作用。财务审计的核心价值体现在以下几个方面：

1.保障国有资产的玄全和完整。

审计旨在揭示行政事业单位的财政财务收支状况，包括其规模、资金来源与运用路径，借此手段，能够有效地查出并揭露在收支活动中的违规违法行为，从而有效防止国有资产的流失。

2.促进廉政建设。

当前，干部队伍中的贪腐现象已成为亟待我国经济与政治领域深彻解决的议题。审计手段的有效运用能揭示和查处滥用职权、贪污腐败等违规行为，从而强化财经法规执行，推动党风廉政建设的深化实施。

3.提高财政性资金的使用效益。

审计活动旨在揭示和指出资金运用中的不合规或浪费现象，进而提出财税审计策略，促使审计对象强化内部管理，提升财政资金的利用效率。

4.为国家宏观调控服务。

这一作用主要体现在两个方面：

第一，保证国家宏观调控政策的落实。

作为上层建筑的重要组成部分，行政事业单位承载着国民经济行政管理的关键职责，其业务运作对于科技进步、文化教育等领域的发展，以及整体国民经济的均衡发展具有不可忽视的战略价值。顺应社会主义市场经济的发展趋势，行政事业单位在履行其职能时，愈发倾向于借助经济手段，利用国家掌握的经济资源，通过市场机制的驱动来调控国民经济运行。因此，行政事业单位必须遵循法律、法规和国家发展规划的指引开展活动。审计在此过程中发挥着至关重要的作用，它能有效揭示行政事业单位在执行国家法律规章、政策导向时可能存在的偏差，从而确保国家宏观调控政策的严格执行和国民经济的持续、稳健增长态势得以维护。

第二，为国家制定宏观政策提供依据。

审计活动旨在揭示行政事业单位的财政财务收支的真实状况，借此洞察可能普遍存在的宏观经济管理问题，为国家决策部门制定相关政策提供坚实的数据支持。

工商税务事务主要包括在工商行政管理局、财政部以及国家税务局（包括国税和地税）及个人所得税相关部门进行的公司相关操作。目前，众多企业倾向于与专业的工商财税服务公司建立合作关系。

第二节 详细的需求理解与规划

财务审计：审计工作的基石 面对财政体制改革的新阶段，我们应积极开拓思路，革新理念。财务审计的核心目标是推动与完善公共财政体系，强化预算管理，提升预算执行效率，并确保财政资金使用的效益。其关键职责在于强化对财政收支的审阅监管，打击违规行为，规范财政操作，推动增收节支，防范财政风险，从而为政府宏观经济决策提供有力支持。针对当前财务审计的实际状况，我们特此就深化财务审计在财政体制改革背景下的探讨提出几点见解。

一、年度财政绩效与深化财经政策概述

(一)财政取得的主要成绩

1.财政收入不断跃上新台阶

“十三五”期间，面对国内外风险挑战明显上升的复杂局面，各级财政部门坚决贯彻党中央、国务院决策部署，实施积极财政政策，为财政经济平稳运行创造条件。据统计，2016年、2017年、2018年、2019年全国财政收入分别超过15万亿元、17万亿元、18万亿元、19万亿元，2019年为2015年的1.3倍，年均增长率达到5.7%，国家财政实力不断迈上新台阶。其中，税收收入在2016年、2017年、2018年分别突破13万亿元、14万亿元、15万亿元，年均增长6%。同时，税收占比较“十二五”末期提升一个百分点。

在'十三五'规划期内，我国实施了一系列强力的减税降费举措，如增值税全面转型（营改增），显著降低了制造业、交通业、建筑业以及农产品增值税税率，并配合进行了个人所得税的革新，旨在大幅削减企业和个人的税收负担。尽管此举导致财政收入增速放缓，从2017年的7.4%逐步降至2019年的3.8%，但企业的税收压力明显减轻，企业涉及的各类收费不断下滑，行政事业性收费收入呈现连续四年负增长的趋势，地方教育费附加等专项收入增幅从2016年的16.1%骤降至2019年的-4.8%。

随着第三产业对国内生产总值(GDP)增长的贡献度持续增强，其对社会经济发展所发挥的驱动效应愈发显著。这一趋势在税收数据中得以鲜明体现：到2019年，第三产业税收份额已从‘十二五’期末的54.8%提升至56.9%，实现了2.1个百分点的增长；相反，第二产业的税收占比则从45.1%下滑至43%，显示出产业结构的调整态势。具体行业中，高技术制造业、现代服务业以及信息技术等相关产业的税收增速尤为引人注目。

在"十三五"规划期内，财政管理部门深度践行更为积极进取的财政政策原则，通过高效利用现有资金资源，强化资金整合与分配效率，迅速部署预算并确保资金到位，显著推动了国家财政支出的快速增长。具体表现为：2016年至2019年，财政支出的年度增量显著，分别为18万亿、20万亿、22万亿以及23万亿，相当于2015年的1.4倍，年均增长率达到了8%。尤其在面临收支平衡挑战之际，财政部门果断采取措施，严格控制常规开支，优化支出结构，着重增强了对脱贫攻坚、环境保护和基层社会保障等关键领域的支持力度。

2.相机抉择稳健财政政策

政府在特定情境下采取相机抉择的财政政策调控，依据经济动态实时调整支出与税收，旨在迅速平抑经济波动，确保经济稳健增长。

1. 在通货膨胀期间采取紧缩措施；2. 当经济处于滞胀阶段时，实施扩张策略；3. 在整体经济稳定时，推行中性财政政策。

自1993年起，我国陆续实施了三次重大宏观经济调控，显著地凸显了财政政策在调控中的影响力。

1993年至1997年，面对经济过热与通货膨胀压力，采取了审慎的紧缩性财政调控措施；1998年至2004年，鉴于亚洲金融危机后续影响下国内经济的有效需求疲软与通货紧缩显现，实施了积极的财政刺激政策；自2005年起，伴随供需总体均衡与深层次结构性矛盾以及体制制约的凸显，实施了稳健的财政管理策略。

我们的核心对策如下： - 赤字管理：2005年的财政赤字规模设定为3000亿元，较上年度减少了192亿元，成功将赤字率从2.5%降低至2%。同时，对于长期建设国债的发行额，我们进行了相应调整，由最初的1100亿元削减至800亿元，以实现更为稳健的财政政策执行。

(1)调整结构：

优化财政支出配置与国债项目资金分配策略，实施差异化管理，着重保障关键领域，适度控制非重点投入，同时有针对性地推动和支持发展项目。

(2)推进改革：

一是将生产型增值税调整为消费型增值税；二是加快推进内外资企业所得税两法合并工作，外资企业税负比内资企业低10个百分点左右；三是继续深化农村税费改革；四是进一步完善出口退税机制；五是继续完善收入分配、社会保障、教育和公共卫生四项制度；六是支持国有企业和金融体制等改革。

(3)增收节支：

致力于提升税收管理效能，推动财政收入增长；同时，严把财政资金使用关，确保其规范化、安全性和效益最大化，从而实现财政支出的优化控制。

近年来，伴随我国社会主义市场经济体制的日益成熟，财政管理正经历从传统向公共财政模式的转型。部门预算与政府采购制度已全面实施，国库集中支付与综合财政预算体系渐次确立，这期间财政改革的深度持续扩展。以下，我们着重概述两项关键改革措施。

1.部门预算制度改革

首先，实施预算体系改革，采用部门单一预算模式，财政预算资源按业务划分，例如农业领域由财政部农业司负责。以往各部门预算分配的透明度不足，现今则清晰明确，资金流向一目了然。

第二项改革涉及预算编制策略，实施分类预算管理。具体如下：基本支出部分，包括员工薪酬（工资、奖金及津补贴）按实际人员数量确定，日常公用经费则依据文件规定细化为12个类别进行核算，其中大型租赁费、会议费和培训费等归属于项目经费中的专项开支，比如业务费用。未来将推行实物费用定额预算，已初步制定了一系列标准，涵盖了物业管理费、电梯维护费用以及车辆等资产的费用。预算编制遵循综合预算原则，区分项目类别，主要包括基本建设支出、行政事业性费用项目和其他各类项目。

第三，推进全面的收支两条线改革。涉及中央管理的40个部门，其预算外资金已实现了全面的财政专户管控。

四步推进预算编制程序，采用'双向反馈，两轮审议'的四个阶段流程。

五是逐步推行了预算绩效考评试点。

六、致力于强化基础工作，包括对基础数据的详尽核查、全面开展行政事业单位资产清点以及有效利用电算化技术。

政府收支活动的精细化管理：收支分类详解 政府收支分类是一项关键的财政管理制度，旨在对政府的收入来源和支出项目进行详尽的分类与层级划分，以确保其透明度和准确性。自1999年起，财政部着手筹备，历经长达六年的精心设计，于2005年1月至8月期间，在交通部、科技部等中央部门及天津、河北等五个省份启动了试点改革。这一改革方案经过国务院的审慎审议，最终于2007年1月1日正式在全国范围内全面实施。

(1)改革的必要性

首先，现有的科目体系在揭示政府职能活动方面显得不够直接和明确。我国原有的预算支出类别，如款和项，主要根据经费性质进行划分，如区分行政费用和事业费用，这使得政府实际履行的各项关键职能，例如农业支持、教育投入和科技进步支出，在科目上难以形成直观的整体印象。其结果是，科目体系的透明度不足，造成预算解读对于外行来说晦涩难懂，专业人士也难以精确阐述细节。其次，缺乏统一且细致的支出分类框架，限制了预算管理的精细化程度，科目的划分相对粗略。再者，该体系的覆盖范围局限，未将预算外收支以及社会保障基金收支纳入其中。最后，我国的统计标准与国际通行做法存在显著差异，这妨碍了我们与国际间的有效对比。鉴于此，国际货币基金组织多次倡导我国实施政府收支分类改革。

(2)改革的主要内容

政府收支改革的主要构成包括三个方面：收入分类、支出功能类别以及支出经济类别。

财政收入结构详解：本部分详实地揭示了政府收益的多元性和属性，划分为六个层次，即一级类别包含六大类、49个细分款项、354个项目，目级则超过700项。其特征表现为：首先，扩展了收入范畴，纳入了预算外收入及社保基金在内的新增收入源；其次，将非税收入作为替代，替代了世行原有的其他收入类别；最后，强化了数据分析功能，以提供更为深入的洞察。

支出功能分类：更加清晰地反映政府各项职能活动。设类、款、项三级17类、172款、1152项。按政府职能活动分类，包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育等，完成某项职能发生的费用。特点：一是分类项目完整；二是分类标准规范，如教育经费在教育中反映，特别直观；三是科目设置明细；四是便于国际交流；五是充分考虑国情，如科技分类。

经济分类支出明细：此部分详实地揭示了政府支出的经济属性和具体运用，采用类别与款级双重划分，共设有12大类，具体分为98个小项，例如工资福利支出。其特性包括：一，独立完整的分类体系；二，极其详尽，充分契合了细化部门预算的需求；三，科目涵盖广泛，体现细致入微的管理视角。

3.深化财政改革的方向

(1)要明确财政职能定位

财政的本质与职责历经变迁。古代的财政理念聚焦于"生计军备清廉"，生计关乎官员的供给，军备确保国家安全，清廉则维系政府体系的廉洁运作。现代财政的核心职能可概括如下：首先，它负责公共资源的配置；其次，承担社会财富的再分配任务；最后，通过实施财政政策和税收调控，介入宏观经济管理，以弥补市场机制的局限性，提供必要的公共产品和服务。

(2)要有进有退

具体来讲就是要做到：两个取消、两个退出、两个加强、三个确保。“两个取消”就是要坚决取消各种制度外的收支，不纳入预算的各种收支，坚决取消地区、乡镇两级财政；“两个退出”就是坚决从竞争性领域退出，如财政拿钱修机场、部门用预算资金投资办企业。要逐步从经营性的事业单位退出，如文艺团体、开发性的事业单位；“两个加强”就是要加强农业投入，农业是弱势产业，美国和西欧对农业的补贴是最多的。要加强对高新技术、科技领域的投入，比如东风大卡车就是当时国家支持的科技创新开发项目，现在质量、性能是世界第一，主要是出口；“三个确保”就是要确保政权运转资金的保障，确保最低收入人群的最低生活标准的保障，确保社会公益事业的需要。

(3)要完善制度

首先要完善转移支付制度。一是要明确目标，到底解决什么问题：二是要调整结构，加大一般性转移支付，减少专项补助；三是加大横向转移支付，进行经济补偿。其次是要统一国家税收。甲地与乙地、国企与民营企业征收税赋标准要一样。

要统一国家预算。

国际惯例明确规定，所有财政收支均应纳入预算管理，这是全球大多数国家通行的做法。

确保预算标准、预算定额以及预算口径的一致性。

第三，推进预算与执行的职能分离，设立专门的政府预算管理局。

二、财务预算与管理的关键挑战

(一)预算和预算执行有待于进一步规范

1.预算仍然不细化

科目划分体系不够精细，缺乏明确的架构，例如行政费用与事业费用等科目的设定，这是全国人大反馈最为突出的问题。这导致预算审查工作面临严峻挑战，审查过程中的细致评估变得极为艰难。

2.没有一个合理的预算标准和定额

标准和定额是一个要害问题，由于没有科学的标准，同样是公务员，同样是履行国家职能的机关单位，财政安排的资金差额却非常大。关键原因就是很多科目没有标准，实物指标没有定额，如用车、用房、物管、绿化、房屋维修等。还有很多标准不切实际，还有的根本没有标准，造成部门之间占有的公共资源不一样，预算很难审查。

3.不公开，透明度不高

当前，部分地区的预算编制存在不完整性，包含预算外资金、结余资金、转移支付及超预算安排等未列入预算范畴。此外，年度预算调整幅度频繁，其过程缺乏公开透明，导致财政资源分配权力的潜在转移。原本预算需经政府审定并由人大批准后由财政部门实施，然而预算的不透明与粗略性使得人大无法进行有效的监督。非预算资金的存在进一步削弱了人大和政府在预算管理中的法定权限。

4.预算刚性不够，调整随意性大

(二)转移支付有待于改革和规范

1.缺乏相应的法律法规规定

国家年度转移支付资金占据了财政总支出的大约半壁江山，然而，缺乏明确的法制保障，目前的执行依据仅为《预算法》中的简短条款——‘对地方的补助’，显然不足以支撑此类庞大资金的分配与管理。

2.现有的结构和比例不合理

2005年，全国转移支付总额达到了14413万亿元人民币，其构成如下：税收返还额为3758亿元，占总份额的36%；原体制补助为358亿元，进一步补充了这一部分。中央对地方的财力支持包括一般性转移支付1122亿元，占33%；专项拨款则占据了31%，达到3517亿元。值得注意的是，税收返还的分配原则倾向于基数较大的富裕地区，返还金额相应较多，而基数较小的贫困地区则获得较少，导致地区间经济差距持续扩大。此外，专项拨款的比例相对较高，这在政策设计上可能需要重新评估平衡机制。

3.项目资金安排随意性大

在专项拨款管理方面，项目的设置呈现出冗杂现象，总计有260多项大类和400余个小类，从项目的申报立项到资金分配均缺乏标准化流程，其随意性较高，审批权主要集中在上级机构。这种情况下，地方倾向于积极争取，特别是针对专门款项的分配。

财政资金效益优化问题尤为显著，主要体现在以下几个方面：  1. 行政成本过重：据统计，2005年我国行政管理费用占一般预算支出的比例高达12.9%，其中部分文教卫生和农业领域的开支也被用于非直接服务对象的行政支出，根源在于人员冗余与资源消耗过大。  2. 资金利用率低：中央一级预算机构中，经过全面核查，发现有超过600亿的资金处于闲置状态。资金分布广泛且过于分散，导致大型项目的实施受到限制，例如专项转移支付项目众多，平均每项平均资金规模仅为一千万元左右。  3. 投资效益流失：国家投资项目中，约四分之一因质量问题或未能有效发挥作用而未能达到预期目标，存在显著的损失浪费现象。  4. 专项资金管理漏洞：挤占和挪用专项资金的行为依然存在，这严重干扰了专项资金的专款专用原则。

当前财政资金的使用效益评价体系尚未构建出完善的科学标准，监督机制亦显薄弱。

现行法律法规体系尚待完善，未能实现全面依法行政

首先，法律体系存在漏洞。部分核心税种缺乏明确的法制依据，税收种类、征收标准的确定须经国家权力机关立法确认。其次，尽管预算法规定了财政管理的基本框架，但政府实际掌控的财政资源广泛，包括但不限于税收、资本收益、专项收入及其它收入，然而在实践中，除税收和基金外，其他收入在各地的记录和管理上并不全面。具体来说，政府性融资、预算外收入、基金和税收各自占据了相当一部分份额，其中，只有三分之一的收入被正式纳入预算范畴，剩余的三分之二并未得到有效预算管控。此外，关于基金和政府债务等关键领域的预算纳入问题，法律层面尚缺乏明确规定。

二、执法执行力度与法律规定存在偏差：税收征管本应遵循法定原则，即依法全面征收，杜绝过度征税。然而，当前的情况表现为目标导向的计划征收，税收收入被纳入预算编制并设定年度目标。实践中，部分地区倾向于完成征税指标，导致要么超额征缴（已完成任务的企业），要么低于指标时亦强行征税（未完成任务的企业）。例如，沿海地区税收征收到达70%被视为良好，西部地区则在年终仍致力于完成计划，甚至出现了企业通过贷款形式支付税款的现象。根据审计署的一项调查，有半数企业达到了征税目标却不需额外缴税，而三分之一的企业则被迫缴纳了超过应缴数额的税款。

三、深化财务审计的思考

近年来，财务审计工作硕果累累，积累了宝贵的初步经验。以下几点是我们值得反思的认识问题：

财务审计作为核心议题，其重要性不容忽视，这与我国宪法和审计法的精神相契合。宪法与审计法均强调财政财务收支审计的首要地位。在全球范围内，尽管各国审计职能各异，但对政府财政的审计监督是普遍共识。没有这一监督机制，国家审计机构的存在便失去了基础。自1983年中国审计事务所成立以来，财务审计始终是其持续进行的重要工作环节。

1994年《审计法》的颁布标志着中国财务审计步入了一个崭新的阶段，自那时起实施‘同级审’，审计事务所得以切实履行对本级政府财政的监督职能，这一转变具有里程碑意义。

三、战略转型：支出审计为核心 财务审计策略在2001年前后经历了一次关键转向，从侧重于收入审查转变为以支出审计为主导。这一变革以前是基于‘上审下’的模式，现今则倾向于收支全面评估，并着重于同级审计。这种调整的核心理念在于，作为国家审计机构，我们的关注点转向了纳税人资金的使用效率和效果，这与社会普遍期待的财政资金透明度和效益密切相关。

四、深入挖掘财政资金效益审计的潜力。在确保财政资金的真实性与合法性的同时，更要关注其实际运用的效果和效益，将真实性审计与效益评估相结合，从而提升财务审计的深度与效能。

五、顺应最新要求：财务审计新导向  针对人大的最新规定和审计法的修订，财务审计现着重强调"整体性、宏观性、效益性与建设性"。这一转变应运而生于我国财政体制的改革、审计法规的更新，以及人大和社会各界在不同阶段的需求变迁。这种变革具有必要性，它标志着财务审计在发展历程中的深化，反映出审计层次和专业水准的不断提升。回顾过去二十年，特别是审视财务审计核心理念的发展历程，总结初步经验尤为关键，这包括对指导思想的深入剖析和提炼。

关于财务审计取得的主要成效成果：

首先，它推动了财政预算管理的规范化，这一举措得到了财政部门与社会各界的一致认同。

在深化财政体制改革的过程中，诸如细分部门预算、优化转移支付机制以及推行政府采购制度等关键举措，与审计机构持续提供见解和建议密不可分。审计署对于部门预算的精细化要求已经坚持了五年之久，有时甚至需要多次强调并推动，因为改革本身是一项艰巨的任务。转移支付制度自1998年前后即开始探讨改革，其变革的复杂性相较于部门预算的精细调整更为显著。

我们着重强化了部门预算执行的审计工作，从而提升了部门预算管理的执行效率与水平。

四，我们强化了专项资金的审计与审计调查工作，这有助于专项资金效益的实现，包括扶贫资金、移民安置资金、社会保障资金以及教育基金等。这些资金的运用直接关联着民众的基本生活权益。

第五，我们实施了效益审计，显著提升了财政资金的使用效率，特别是在针对基本建设项目的大规模审计中，实现了显著的财政成本节省。

(二)财务审计面临的新挑战

1.人大的要求越来越高

回顾八年前，我们在全国人大常委会会议上提交的报告详尽且深获好评。近年来，常委会的关注焦点转向了预算执行中的持续问题，特别是如何通过体制层面的改革予以解决，以及对预算整体绩效的评价。对于财政盈余的合理运用、敏感事项的审计要求，如决算审计，已被视为理所当然，这与国际惯例相符。新修订的审计法明确指出，后续向常委会的报告应侧重于预算执行审计详情，并对他们的关切点做出回应，这无疑提出了严峻的挑战，构成了全新的研究课题。预算执行的详细报告方式，标志着人大常委会对预算监督策略的深化和目标提升。鉴于中国的‘上行下效’机制，地方各级人大也可能提出类似问题，因此，地方审计机构需预先做好充分准备以应对可能的询问和期望。

面对日益增长的社会期待，我们亦面临着严峻的考验。

1. 关注财政支出结构调整：社会对此反响强烈，特别是对农村与‘三农’领域的倾斜。审计工作的重心将逐渐转向这一领域，我们将围绕社会主义新农村建设，深入调研并提炼有效经验。社会普遍关注的还有财政赤字结构、医疗、教育及社会保障等议题。  2. 财政管理体制改革面临挑战：部门权力过于集中，微观管理过度导致地方承受不必要的压力，需向上争取资金，部分预算外资金未纳入正规渠道，流入农业、林业、教育、卫生、城市建设等领域。这要求审计机构在审计过程中保持公正，解决部门与地方权力义务失衡的问题，优先考虑基层利益。

当前，体制、队伍建设以及外部条件中依然面临着诸多挑战与问题有待解决。

审计体系在一定程度上存在制约，其队伍的专业素质尚未完全契合政府及人大的高标准审计期待，执行任务时与现实需求尚有差距。虽然在某些地区外部条件相对改善，但在其他地区仍面临诸多挑战与困难。

(三)深化财务审计的基本思路

1.加强学习，强调“四性”

务必着重研习宏观经济和全面形势；系统性地深化财政理论学习，实施有效的培训与实践，逐步累积经验，从而提升财务审计的专业能力。

今后财务审计要强调和突出“四性”：

首先强调的是整体视角，要求全面审视预算执行情况，对同等级别的整体表现作出基础评估。主要的成就应当明确指出，同时关注存在的关键问题。若未能采取这种全局性的评价方法，将无法满足人大的期望。

第二，强调宏观视角，关注全局性议题，包括国家宏观政策、财政风险、支出结构以及县乡债务等关键领域。通过整体性的研究，挑选具有代表性的课题进行审计调查，例如近期对经济开发区的税收政策效益进行了深入剖析。此外，我们还对转移支付项目的规模进行了审计调研，其目标并非单纯发现问题，而是全面了解整体状况。

第三，经济效益应当是审计的核心关注点，特别是财政资金的利用效率，我们应着重审视其经济效益的实现情况。

四、建设性角色：财务审计应发挥咨询作用，为政府决策提供有价值的意见与策略。我们的建议并非即刻生效，有时需长时间累积影响，方能获得领导关注。重要的是持之以恒，只要判断正确，就应勇于表达并坚定坚持这一立场。

2.要把各类审计有效地结合起来

财务审计是一项集成的体系，强调协同而非各自为政，应有效整合各类、各项审计工作。

首要任务在于明确资金的起始环节。这一源头具体位于何处？答案在于财政部门与国家发展改革委。财政资金的支出掌控在财政部门手中，而基础建设投资的分配则由发改委负责，这两个关键部门直接决定了财政资金的整体流向。只有厘清源头，才能洞悉全局。在审计工作中，财政部和发改委的资金运作应被赋予特别关注的地位，同时，地方也需强化对财政部门和发改委预算组织与管理的审计把控。

第二，要强化主渠道管理。财政资金的主要流通路径依赖于各部门，尤其是那些握有资金分配权限的部门。其中，部分部门持有的资金规模庞大，有的达到数十亿，甚至数百亿。审计机构需坚守职责，强化监督，全面掌控，着重关注关键环节。若未能做到，未来可能引发重大问题，将被视为失职。

第三，着重监控转移支付资金的管理和运用。为解决基层问题，应实施专项审计或审计调查，下一步的焦点应转向社会主义新农村建设，强化对农业相关资金的审计，包括农村水利设施、河道工程、道路建设以及垃圾处理等领域，国家的投入不可或缺。建设新农村是一项重大的使命，我们审计工作需关注如何有效利用国家投入的专项资金，尤其是地方审计机构，对专项资金的使用效果进行审视。  审计涉农资金务必遵循实事求是原则，避免过于拘泥于法律法规和部门规章。例如，公路建设资金，关键在于其用于公路建设，不论它是县级、乡级还是村级道路，县级层面可能存在整体规划。‘三农’领域的专项补贴项目繁多且复杂，过于严格遵循部门规定可能导致问题，因为某些规则可能不适应基层实际情况。审计需要追问：为何这样分配？结果如何？是否促进发展？是否存在浪费？在基层，实事求是和因地制宜的原则尤为重要。未来，县级审计机构应更加聚焦‘三农’议题。

四、注重经济效益 1. 首先，应聚焦基础设施建设项目； 2. 其次，密切关注民生福祉，例如今年实施的住房公积金审计调查，这一举措直接关联到广大员工的切身利益，未来此类关乎民众权益的审计工作需进一步强化。 3. 再者，特别关注专项资金的效益，强化对财政资金使用的效益审计。

3.关于财务审计走什么路

首先，要坚持走中国特色的自主发展道路，立足于自身的实际情况，借鉴并吸收他人的先进经验，坚持自我创新。各个地区需根据自身的特性，确定适宜的发展重点。

第二，应选择切实可行的道路。道路众多，任务繁重，盲目强求可能导致效率低下。因此，务实地出发，优先考虑那些在我们能力范围内有助于深化财务审计并提升审计质量的任务是更为明智的策略。

第三，必须保持上升态势，不可后退，始终推动持续进步。目前，有些地区在财务审计这一核心任务的重视与资源配置上有所欠缺，未能充分掌握本级整体状况并投入必要力量。因此，应整合各方资源和力量，切实强化